六、人民代表大會制度是群眾路線的最好實現形式和最高實現形式
人民代表大會制度是執政黨和國家機關密切聯絡群眾的制度保證。在這個制度體系中，人民把能夠代表自己的人選舉為人大代表，由代表組成人民代表大會，代表人民行使國家權力，包括行使立法權、重大事項決定權、人事選舉任免權和監督權等。在這裡，人民代表大會就是人民的法定代表，政府、法院、檢察院是人民意志的執行者。人民代表大會不但決定著國家機關的作為，而且也監督著國家機關的作為，如果國家機關不按照人民代表大會的要求作為，人民代表大會就可以啟動相應制約程式。如果國家機關工作人員嚴重脫離群眾、濫用自己的權力或者發生腐敗，同樣會受到人民代表大會的制約和制裁。就是說，在人民代表大會制度體系中，國家機關不能不尊重群眾的意願，不能不執行人民的意志，不能不接受人民的監督，不能不密切聯絡群眾。簡言之，人民代表大會制度就是不讓國家機關脫離群眾的制度。作為制度，人民代表大會制度注重的不是官員的良心和自覺，而是使其不能違揹人民的意志去為非作歹的制度性強制。而這也就是制度的作用所在，就是制度形式高於其他非制度形式的優勢所在。
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關於人民代表大會與人民的關係
在人民代表大會制度體系中，向人大負責就是向人民負責。讓我們做些分析。第一，向人民負責有其莊嚴的合理性。前面說過，馬克思主義、共產黨人從來就認為，我們的權力是人民給的，我們的責任是向人民負責，我們的宗旨是為人民服務，我們的標準是符合人民利益，而且以符合最廣大人民的利益作為我們的最高標準。這些對於稍具有馬克思主義常識、黨的觀念的常識的人來說都是不爭的理念，甚至是信念。沒有人會反對這個提法。這是分析的前提。第二，向人民負責需要具體化。當向人民負責這個不爭的理念付諸於行動時，卻是抽象的、模糊的，不那麼確切的，容易引發爭議的。作為理念、口號，它毋庸置疑，它毫不含糊。但在具體運作中，就顯得蒼白了。最明顯的例子是，同一件事情可以有幾種不同的說法、做法，作為持不同說法、做法的人都可以說自己是對人民負責。但究竟誰的說法、做法更對人民有利，卻很難找到評判標準，很難找到明確的及時的答案，事情就會陷入無休止的爭論當中。就是說，在實踐中，在國家事務的具體運作中，向人民負責需要具體化，而且必須具體化。不然，人民的權力就無法行使，國家的事情就無法運作。第三，人民代表大會制度是人民概念具體化的途徑，人民代表大會就是人民的代表機關。我們都知道，在人數較少的情況下，民主——人民當家作主的形式可以用召開全民大會的方式討論決定，這叫直接民主制。歷史上居民數量或範圍很小的時候的確就是這樣做的。但在人數較多的情況下就不宜、也不能採取這種形式了，而只能採取由全體人民按區域或別的規則分別選舉出自己的代表，再由代表召開會議討論決定事情的辦法，這就是“代議制”了，即間接民主制。歷史也的確是這麼發展起來的。當著民眾數量或範圍擴大到不宜或不能召開全體大會解決問題的時候，各種各樣的代議制就產生了。在當今的世界上，只要不是嚴格意義上的君主專制國家，都無一例外採取了代議制的民意表達形式。我國是社會主義國家，憲法規定，國家一切權力屬於人民；人民行使國家權力的機關是人民代表大會。人民代表大會也是代議制的一種形式，當然我們不學資產階級代議制某些形式，而是真心實意地要透過人民代表大會來體現人民的意志，代表人民的願望，由人民當家作主。在這個制度下，人民依法選舉人民代表，人民代表依法組成人民代表大會，人大常委會則是人民代表大會的常設機關。由人民代表大會及其常委會討論決定本行政區域範圍內全體人民的大事，就是人民行使自己權力，表達人民意願，並最終形成國家意志的法定渠道和制度平臺。這樣，人民代表大會及其常委會就是法律賦予的代表人民的機關。這樣，抽象的政治意義上的人民概念，在人民代表大會制度中就具體化、物件化了，成為具體的法律意義上的人民。這樣的人民是看得見、摸得著的，而且實際地以人民的身份決定本區域內的重大事項，行使法律賦予各項權力。當然，每一地區的人民代表大會及其常委會只是這一地區人民
的代表、化身，不是要代表整體的人民，也不能代表其他地區的人民。從這個意義上說，人大及其常委會代表人民，人大及其常委會就是人民的法律化、制度化了的化身。人民代表大會制度就是從抽象的人民轉化為具體的人民的必由之路。正是這個轉化使得一些人看不清楚人大與人民之間的這種真實關係。第四，向人大負責就是向人民負責。在人民代表大會制度中，在法定的意義上，在法定的範圍裡，向人大負責就是向人民負責。就是說，在上述特定的條件下，向人大負責和向人民負責是一致的、同一的。這是經由以上分析得出的必然結論。人大要求“一府兩院”機關及其工作人員向人大負責，名正言順，順理成章，因為這是法律賦予人大的身份，是職責賦予人大的要求。如果它不提出這樣的要求，不履行這樣的職責，那是它的失職、瀆職、不稱職，就失去了人民需要代表機關的意義。“一府兩院”機關及其工作人員要向人大負責，這也是名正言順、順理成章的事，同樣是法律對他們的要求，是職責對他們的要求。它如果不對人大負責，那也同樣是失職、瀆職、不稱職，也就失去了人民對他的信任。相反，對人大負責即對人民負責，這是它的光榮而神聖的使命。這裡的要求負責與被要求負責，既不是個人願意與否的問題，也不是個人好惡使然，而都是人民的要求、法律的要求，制度的要求。最後，還要說的是，人大代表人民，這是對人大的極高要求。那就是要求人大及其常委會要從代表人民的高度想問題、辦事情，不能有絲毫的因不負責任、因徇私舞弊而有違人民意志。當然，由於認識上的原因可能會存在偏差，可能不會每件事都那麼正確、準確，但盡最大努力代表好人民應是人大及其常委會（包括為之服務的機關工作人員）的天職。說到這裡，人大與人民之間的關係應該是說清楚了。在人民代表大會這個制度體系中，實實在在地說，人大就是人民的代表。那麼，我們對人民代表大會制度還不應該懷有敬畏之心嗎？應該。因為在這個制度體系中，對人民代表大會制度的敬畏也就是對人民的敬畏。
胡錦濤同志《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50週年大會上的講話》中有一個說法，即人民代表大會制度是“中國人民當家作主的”“最高實現形式”，也是黨在國家機關“貫徹群眾路線的最好實現形式”。我理解，這裡的意思是講：人民代表大會制度既是人民當家作主的最高實現形式和最好實現形式，也是貫徹群眾路線的最高實現形式和最好實現形式。胡錦濤同志為什麼這麼說呢？我想，這裡的根本原因就在於人民代表大會制度恰好能夠滿足貫徹群眾路線的需要。
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關於人大制度早期的相關論述
其實，人大制度是人民當家作主的最好形式、是黨和政府聯絡群眾的最好形式，這個提法早在解放前夕和解放初期就出現了。1948年11月30日，中共中央向各地發出指示：“在城市解放後實行軍事管制的初期，應以各界代表會議為黨和政府領導機關聯絡群眾的最好的組織形式。”劉少奇1951年在北京市第三屆第一次人民代表會議上指出：“人民代表會議與人民代表大會制度，是我們國家的基本制度，是人民民主政權的最好的基本的組織形式。”（轉引自劉政、程湘清：《人大監督探索》，中國民主法制出版社2002年版，第50、51頁。）
前面我們已經約略地談到這個問題，這裡再做些分析。我們之所以說人民代表大會制度是群眾路線的最好實現形式和最高實現形式，有這樣兩個理由：
其一，這是由群眾路線的發展邏輯所決定的。我們知道，在革命戰爭年代，我們黨是革命黨，作為革命黨的根本路線的群眾路線屬於觀念形態、作風形態、工作形態，主要體現在革命黨及其所領導的革命隊伍的群眾觀點、工作作風和工作方法上。而在奪取政權以後，革命黨變成了執政黨，作為執政黨的根本路線的群眾路線當然也還有觀念形態、作風形態、工作形態的一面，但它又不能僅僅停留在這個層面上，它還要向制度形態轉化，它還必須轉化為國家制度形態，而群眾路線的制度形態最主要的就是作為我們國家的根本政治制度的人民代表大會制度。也就是說，人民代表大會制度是群眾路線的制度形態，而群眾路線的制度形態比起群眾路線的其他形態來，是更高階的形態。簡言之，人民代表大會制
度是群眾路線的制度形態和高階形態。革命黨時期，群眾路線是我們的**；執政黨時期人大制度同樣是我們的**。前面說過，群眾路線的核心內容和最終目的就是讓人民當家作主，而人民代表大會制度恰恰就是讓人民當家作主的制度。因此，在這個制度中包含了群眾路線的主要內容、核心內容。所以說，人大制度是群眾路線的最好實現形式和最高實現形式。
其二，這是由人民代表大會制度的制度形態所決定的。除了人大制度具有人民當家作主（這是群眾路線的最高目的）和人民監督國家（這是國家監督的最高位階）的功能以外，更為關鍵的是這種功能是以制度形態出現的，具有剛性的保障力度。第一，在人大制度體系中，人民當家作主，即由多數代表做出決定，當然能夠代表人民的意願，因為他們就是群眾本身；在這裡，有許多制度規定的不得不做的人民表達意願的程式（比如審議和表決），有許多不得不做的使人民意願進入國家意志或國家作為的程式（比如議案和建議）。就是說，在這裡，讓人民當家作主是制度的硬性規定，而不是僅僅訴諸於領導個人的民主作風和謙虛品格。第二，在人大制度中，人民起來監督，是保障人民的權力屬於人民而不至於發生異化的根本措施，它有許多迫使國家機關和國家幹部不能腐敗、不敢腐敗的剛性監督方式，包括法律監督、工作監督、人事監督這幾大類型，也包括質詢手段、特定問題調查手段、撤職罷免手段等多種監督手段。這種制度性的剛性監督比一般性的民主監督、輿論監督要嚴厲的多也有效的多，可惜的是我們現在用的不夠。就是說，在這裡，是靠組織起來的人民依法有序地進行監督，這種監督是靠制度來防止壞人辦壞事，也防止好人辦錯事，而不是僅僅訴諸於個人修養和道德自覺。正因為人大制度有這樣的本質功能和剛性形態，才能夠保證黨和國家機關的領導幹部不至於太脫離群眾並減少腐敗現象的滋生。這些也就是這個制度之所以是群眾路線最好、最高實現形式的理由。
按照中國幾千年的傳統文化，是聖賢政治。就是說，凡是官員，非聖即賢，都是倫理操守最好的人，都是愛民如子的父母官，都是群眾最可以信賴最應該景仰的人，而且官級越高，人品越好。但是，這只是一種理想，並非事實。古今中外的歷史與現實告訴我們：權力會導致腐敗，絕對的權力會導致絕對的腐敗，這是規律。權力是導致腐敗的根源，當然權力也是導致脫離群眾的根源。即使是在社會主義國家裡，在工農出身的幹部階層中，也同樣如此。早在十月革命後的最初幾年裡，列寧就看到了蘇維埃政權中的這種現象。他原來的想法是，勞動群眾自己翻身掌權了，就不會有官僚主義現象了；實際上滿不是那麼回事，權力對任何階級、任何人群都具有腐蝕作用，對剛剛翻身的窮苦人群同樣如此，而且可能腐蝕的更快、更厲害。在我們國家也不例外。這一點，西方政治家們認識的比較早，在他們看來，對於官員，只能適用“無賴假定”，只能依靠制度防範。我們現在也開始這樣認識問題了。習近平同志要求把造成腐敗的權力關進制度的籠子裡，就是一例。面對權力導致腐敗、導致脫離群眾的這種現象，當然需要加強思想教育，需要定期進行整頓，但是光靠這種辦法顯然是不夠的，從根本上說，還得靠制度解決問題。就是要像鄧小平說的那樣，造成一種“使壞人無法任意橫行”的好制度，造成一種讓幹部無法脫離群眾的好制度。人民代表大會制度就是這樣的一種好制度。
說到這裡，我們可以得出這樣一個結論性的意見，即堅持群眾路線和堅持人民代表大會制度具有一致性，而且具有高度的一致性。這樣，我們就可以把群眾路線的思想教育和制度保證自覺地結合起來、統一起來，把群眾路線的觀念形態、作風形態、工作形態和制度形態自覺的結合起來、統一起來。正因為堅持群眾路線與堅持人大制度之間所具有的這種高度一致性，以至於我們可以這樣說，堅持人民代表大會制度就是堅持群眾路線；反過來也可以這樣說，你如果真的想要堅持群眾路線，那你就去堅持、完善和發展人大制度吧！你把人大制度真正堅持、完善和發展好了，那麼，群眾路線也就堅持住了，也就落實好了。邏輯和事實都是這樣告訴我們的。
那麼，我們應該怎樣堅持、完善和發展人大制度呢？這是我們接下來將要具體說明的問題。
（本章完）