（二）研究的理論依據
國家與社會關係及其延伸理論是本文研究的理論基礎。學術界在這方面的研究成果非常豐富。關於國家與社會的關係看法大致可以分為三種流派，即以洛克為代表的“社會先於或外在於國家”的社會中心論、以黑格爾為代表的“國家高於社會”的國家中心論、融合前兩種觀點的國家與社會互動論。其中，大多數學者認為與國家相對應的社會，主要是指公民社會。學術界在國家與社會關係的理論框架下形成公民社會、法團主義、全能主義與總體性社會、新權威主義、黨國體制等理論，是本文進行研究的主要理論依據。這些理論從多方面解釋了國家與社會、政黨與社會組織關係的特點。
1．公民社會與社會組織、政黨
（1）公民社會的意義與侷限
國內多數學者把國家與社會關係化約為國家與公民社會的關係，把公民社會理論作為中國共產黨發展社會組織的理論支撐。俞可平的觀點代表了國內多數學者，他認為“公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關係的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志願性社團、協會、社群組織、利益集團和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介於政府和企業間的‘第三部門’。”美國學者愛德華茲系統整理了迄今為止關於公民社會的各種觀點和分歧，他按論題、論域及觀點的異同，將既有的各種公民社會觀點劃為三大類：第一類強調結社生態，把公民社會視為獨立於國家體系和市場體系之外、由各種社會組織構成的第三部門；第二類強調價值取向，把公民社會視為基於普適價值、社會資本和道德共識的美好社會；第三類強調公共領域，把公民社會視為表達公民主體意識的公眾協商、理性對話的公共平臺。王名結合俞可平和愛德華茲的觀點，認為公民社會理論包含社會組織、社會價值、社會場域和社會法權四個不同向度的社會現象或社會狀態。公民社會在四個不同向度上的體現，反映了其總體的發育或成長狀態。同時，公民社會這四個向度彼此之間也是密切聯絡和相互作用的。
根據馬克思、葛蘭西、哈貝馬斯等西方馬克思主義學者的觀點以及當前中國學術界的研究，我們能夠明確：
一是公民社會是一種客觀存在的領域。一方面，公民社會是人與人之間依託各類社會組織等進行各種交往與活動而形成的社會關係。另一方面，公民社會是公民能夠自由進出、平等交流、表達訴求、協商對話的公共輿論空間。其中社會組織是公民社會的客觀存在的反映，是公民社會思想觀念的宣揚與實踐的組織載體。社會組織的存在與發展，能夠培養談判精神與妥協文化、豐富社會資本、增進文化價值，將有利於形成對專制、強權和資本的壟斷進行有效制衡的社會環境。
二是公民社會包含著一種積極向上的社會價值。基於自由、獨立和權利意識的公民精神，人們相互間的信任、互助、包容等社會倫理或規範，以及社會的公平、正義、公益等普適價值或公共精神。
三是公民社會也不可避免地存在著侷限性。有學者認為，一是公民社會有可能滋生極端個人主義，二是公民社會有可能導致社會兩極分化，三是公民社會不是民主政治的充要條件。
公民社會已經成為中國社會主義建設中形成和發展的一種趨勢與目標。但是中國的公民社會的發展也處於初級階段，存在著國家權力過於強大、社會公益意識匱乏、志願失靈以及社會組織能力不足等問題。因此，中國共產黨需要推動公民社會健康發展，與公民社會良性互動，形成一種合作關係。中國共產黨引導社會組織良性發展是中國共產黨推動公民社會健康發展的具體體現。
（2）政黨與社會組織的關係
一是政黨與社會組織的功能與作用以及內在關係看
政黨與社會組織的關係代表了國家與社會的關係。在社會政治文化生活中，兩者存在著諸多交集與聯絡。從法律上說，政黨與社會組織具有平等地位，都在各自代表領域發揮作用。
政黨與社會組織偏重發揮的功能與作用，在方式、途徑等方面存在差異。政黨一般具有利益表達與綜合、綱領與政策制定、政治錄用、政治動員與社會化等功能。社會組織具有政黨的某些功能，如利益表達與綜合、政治參與、動員與社會化等功能，同時還具有自身特殊的功能作用：公益資源動員、志願性的公共服務、社會治理和政策倡導。政黨與社會組織的本質區別是政黨謀求國家權力，強調範圍更廣的利益，集聚與遴選精英人才，制定與實施政治目標。而社會組織多集中在非政治領域，少數團體參與影響政治生活並針對特定事務，強調錶達服務成員利益以及注重社會公益等。在西方多黨競爭體制下，幾乎所有政黨都比較重視建立、利用和掌控社會組織資源，以爭取儘可能多的選票或者民意支援。
政黨與社會組織相互影響，存在著多元化關係，如競爭、對抗、合作、融合與依附、隸屬、疏離等。社會組織具有自身的獨立性，所追求的利益與採取的行動並不一定與政黨要求相一致。丹麥學者弗萊明·克里斯蒂安森在《丹麥政黨與利益集團組織關係的去一體化》，用一種交換模型分析、解釋了政黨和利益集團組織整合方面的變化及其對各自目標的影響。該文指出，政黨和利益集團分離時機的選擇取決於雙方能夠從對方吸取多少資源。西班牙學者在《新民主國家政黨面向公民社會的策略——以西班牙為例》發現政黨針對公民社會一般採取三種不同策略：即建立或發起社會組織；滲透：有政黨成員滲入社會組織，或者政黨在公共場所與社會組織合作；合作：搭建與社會組織成員聯絡和行動的共同平臺。葡萄牙學者卡洛斯·傑拉裡等發現，政黨與組織化的公民社會之間存在一種相當大程度上靠獎賞推動的聯絡。對國家資助的分析表明，政黨在政府與社會團體之間扮演了掮客的角色。有學者總結了政黨與社會組織的四種關係模式：政黨支配社會組織、社會組織支配政黨、社會組織與政黨競爭對抗、社會組織與政黨合作互補。當然政黨與部分社會組織還存在毫無關聯的情況。政黨需要社會組織的支援與合作，但是並不是所有的社會組織都會接受政黨的領導，按照政黨要求採取相應的行動。
二是中國共產黨領導社會組織的必然性與複雜性
近代以來中國的國家與社會的危機，塑造了中國共產黨的革命黨特點。同時中國共產黨受到蘇（俄）共建黨模式與國內孫中山建黨思想的影響，形成了獨特的黨的組織和活動形態。黨要維持生存環境，必然要去聯絡民眾，紮根社會生活，整合分散的社會力量。黨與各類組織產生各種關係是當時政治社會環境的要求。其中，黨需要建立自己的外圍組織，依託與利用各類社會組織進行革命活動，壯大革命力量。這就使中國共產黨必須領導社會組織。其中抗日戰爭時期逐步形成的黨的一元化領導，即每個根據地都有一個統一領導一切的最高領導機構——黨的委員會，領導一切其他組織包括政府、軍隊與民眾團體。這種領導形態下，一是形成了以“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央”的規範，權力高度集中、多層級的組織體系。二是推動形成了黨組織直接參與領導政府、群眾團體事務的觀念與體制。
建國後，黨領導社會組織具有了堅實的意識形態需求、革命實踐經驗與制度基礎。黨全面掌握了國家權力，確立了馬克思主義指導思想，建立了計劃經濟體制，重新整合了社會。中國共產黨作為全面、長期執政的黨，不可避免地要領導政權機關、人民團體、企業事業單位、其他性質社會團體。其中，黨專門把人民群眾團體作為社會組織的首要型別，這些人民群眾團體是黨的群團組織的重要組成部分。社會公益團體、文藝工作團體、學術研究團體與宗教團體分屬於不同的黨政部門管理。這些社會團體基本上分為兩大類：準行政機構與事業單位。黨一方面透過在其他組織中積極活動的黨員幹部與基層黨組織行使領導職能。另一方面，各級黨組織與國家機構平行設定，透過主導決策和將黨員幹部輸送到政權機構中，同時依託政府系統來管理社會組織。黨把社會組織看作是黨和政府聯絡人民群眾的橋樑和紐帶，在社會生活中發揮團結、教育群眾的作用，弱化了社會組織的利益代表、社會公益以及經濟功能。與建國前相比，社會組織在社會政治生活中的地位與作用大大降低。
改革開放後，中國共產黨引導社會組織的方式與途徑發生了部分變化。社會組織規模、種類、活動範圍、功能作用不斷擴大，黨面臨的不再是同質性的社會組織，而是在利益與價值、組織訴求等方面差異較大的社會組織。而黨引導社會組織的組織手段、政策工具較為陳舊、單一，使當前無行政權力依託的基層黨組織很難對社會組織產生積極影響。按照與黨的政治關係的緊密程度，中共中央領導社會組織的方式存在重大差異。一是工青婦等人民團體及免登記社團，這類組織裡建有黨組或黨的其他基層黨組織如黨委、黨總支、黨支部或黨組等，或者這類組織受各級黨委直接領導。二是在民政部登記註冊的社會組織，受登記機關與業務主管單位的雙重管理，黨的組織系統與政權系統都能憑藉一定形式對它們實施領導。以上這兩類社會組織有以下特點：一是“官辦”色彩濃厚，實際上已成為黨政的從屬工作部門，不能很好地代表其各自代表和聯絡的那部分民眾利益，缺乏相應的獨立自主的議題設定及活動能力，難以發揮其在調節社會矛盾中的作用。二是社會組織存在著嚴重的官僚化、行政化傾向，自身造血不足，社會化能力弱，脫離了其各自所聯絡和代表的那部分民眾。
當前還存在大量無登記註冊、工商註冊以及得不到業務主管單位“照顧”的社會組織。由於缺乏全面的資訊來源，黨很難全面瞭解此類社會組織的發展現狀及其開展活動情況。而黨以領導人民團體以及登記註冊的社會組織的方式與途徑很難對這類社會組織奏效，黨有效引導這類組織的體制機制、方式方法匱乏。因此它們與黨的關係呈現多種型別。
2．法團主義與社會組織、政黨
（1）法團主義的合理性及侷限性
國內外學者經常用法團主義理論來解釋與構建中國國家與社會關係以及中國社會組織發展特點。也有研究者表示質疑或者折中改造。
法團主義主要是突出了國家與公民社會之間的利益組織的協調作用。國家與社會組織間建立常規性協商關係，把這類社會組織吸納到其利益代表、利益協調或決策系統之中。國家要求這類組織為相關公共政策提出建議，作為交換，這類組織必須說服其成員與國家合作來保證政策的有效實現。Schmitter運用法團主義理論，分析了前蘇聯社會團體被納入到一個固定數目的、具有唯一性的、由意識形態選擇的、非競爭的、功能分化且具有層級秩序的結構安排之中，“這些團體由單一政黨建立、贊助和許可，由該政黨和其相對的國家賦予其代表作用，作為交換，它們要接受政黨和國家對其領袖選擇、需求表達和支援動員等方面施加的一定程度的控制。”
這類社會組織的特點是“數量有限的、形成非競爭性的格局、以等級方式組織起來、具有功能分化的特徵”，“既不是完全被控制的也非完全自由的”、“部分獨立於國家——不同於自由主義—多元主義模式下的完全獨立”。這類社會組織受國家控制與約束，Howard Wiarda強調一個強勢、指導性國家“但並不是極權主義的”，“社團由國家直接組建，並獲得國家認可且具有代表地位的壟斷性”、“國家在利益表達、領袖選擇、組織支援等方面對這些社團組織行使一定的控制。”
霍華德認為，法團主義是一種特殊的關係模式，“這種關係可以是國家或政府與其他社會或政治機構、協會之間的關係，國家在其中扮演的角色是建築師或政治秩序的立法者。國家幫助定義、構建、界定階級與利益集團活動的範圍，協調私人協會和職業協會的活動，創造機制以便在決策過程中指導部門利益的代表。”他特別強調，利用法團主義理論分析“現代勞工關係，利益集團與國家、議會以及它們彼此之間的關係，現代國家的管理機構和決策，與勞工、國家相關的社會安全立法和社會福利立法，以及決策與公共政策之間的一般性關係”等方面顯得格外有用。
那麼，這類社會組織參與哪些決策、如何參與決策？Lehmbruch認為社團高層領導者具有自主性，透過較為自主靈活的社團間以及與政府間的談判，實現國家與社團的合作及其政策議合，如收入政策制定。他認為法團主義“還是一種政策制定的制度化模式，在這個模式中，主要利益組織彼此合作，也同政府當局合作，他們合作的內容不只是利益表達（甚至於是‘調解’），而且——以其發展的形式——包括‘價值的權威性分配’和執行這些政策。”
法團主義與中國社會具有多方面的契合性，主要理由如下：
第一，在中國長期的傳統社會里地方自治性很強，在維護地方利益方面，地方精英與其他成員結成了各種經濟、宗族、軍事組織。這種地方法團組織傳統在中國社會，特別是在農村社會一直延續。第二，新中國的共產主義體制造成國家包攬一切，將社會納入政府的掌控中，比如城市裡的單位制。在這種體制下，以國家為主導的組織系統吸納社會，形成了強國家模式的法團組織。第三，中國的漸進式改革使得精英的延續性很強，許多所謂的社會精英其實都有體制內的背景，他們所創辦的社會組織自然與政府聯絡密切。第四，當前中國處於社會轉型時期，政府仍然掌控著主要資源，雖然產生了許多新興的經濟社會團體，但各種社會團體為了自身發展仍然要倚靠政府，所以出現了迅速發展的社會群體與國家相聯合的現象。
中國的社會組織呈現了法團主義理論所概括的一些特徵。有些西方學者認為，在中國改革開放前，工會、共青團、婦聯與政府的關係就代表了一種合作主義安排。改革前中國的社會組織被認為是國家行政機構的延伸，輔助國家對群眾進行總體性支配，如工會，其作用主要是進行生產動員、勞動紀律維繫、福利管理和社會控制等，在利益表達時主要是過濾器而不是擴音器。改革前的全能主義無疑留下了國家強控制的遺產，這一遺產為當前國家與專業團體的關係打下了深深的法團主義烙印。改革開放之後成立的經濟社團與國家的關係是一種法團主義的制度安排。
法團主義只能解釋中國共產黨與部分社會組織的關係特點。法團主義理論的啟示，中國共產黨在法團主義框架下，培育具有一定獨立地位能夠代表行業性、群體性利益的社會組織，或者透過體制改造與擴容，使人民團體與免登記社團
等組織實現轉型。黨與這兩類社會組織，在重要政策議題、民生問題等方面進行廣泛深入的合作互動。
3．全能主義、總體性社會、新權威主義與黨國理論下的政黨與社會組織
全能主義與總體性社會、新權威主義、黨國理論主要是分析了國家與中國共產黨的某些突出的政治功能與行為模式。這些理論認為從新中國到改革開放前、甚至到當前，黨和國家控制了社會。正如林尚立認為，“在改革開放前的中國社會和中國政治形態中，黨、國家與社會的基本關係是：黨領導國家，國家主導社會，黨透過國家或自身組織主導社會。”有學者認為總結了當前中國國家體制設定與執行機制的6大特徵：第一是共產黨的絕對領導；第二是意識形態治國；第三是黨對軍隊的絕對領導；第四是魅力型領袖加群眾性政黨；第五是無產階級專政；第六是以政治權力去統領和串聯經濟、社會和文化等所有領域，或者說，讓政治權力滲透到整個社會的每一個細胞。
（1）全能主義
鄒讜在解釋建國後到改革開放前這段歷史時期的中國國家與社會的關係時提出了“全能主義”概念，他認為在建國後中國確立了“政治結構的權力可以隨時地無限制地侵入社會每一個階層和每一個領域的指導思想”。“以這個指導思想為基礎的社會政治制度”就可稱之為全能主義政治。因此，中國共產黨形成了“全能主義”性質的功能與行為模式。它透過一元化領導牢牢地控制著國家，而國家對社會從中央到地方甚至到基層進行全面控制，社會權力極度萎縮，社會高度國家化。蕭功秦解釋了全能主義的形成的歷史原因。中國共產黨革命在農村根據地的發展，形成一種以政權組織滲透社會以進行革命戰爭動員的體制模式，即透過組織嚴密的黨的系統掌控政權機器，形成強有力的滲透社會的組織力量，透過從社會中獲得源源不斷的人力、財力與物力，形成強有力的革命戰爭機器。建國以後形成的全能主義體制，從歷史上看，是對紅色根據地時代的國家對社會的強勢動員體制的自然延伸。他認為中國的權威體制具有“後全能主義”體制的特點：一是中國經濟、社會與文化生活領域已經在市場經濟資源配置的影響下，出現了有限的多元化，原先完全受黨政控制的板塊型的“單位”社會內部，分化出自主性的經濟社會組織。二是現行的政治體制，仍然繼承了全能體制下的組織資源，如執政黨的一黨領導，黨組織對社會生活領域的參與與組織滲透，國家政權對傳媒、國家機器、社團組織，對作為國家命脈的大中企業的有效控制等。
（2）總體性社會
孫立平認為，社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一，國家與社會合為一體以及資源和權力的高度集中，使國傢俱有很強的動員與組織能力，但結構較為僵硬、凝滯。這種結構形態可稱為“總體性社會”。在改革之前的總體性社會結構中，國家幾乎壟斷著全部重要資源。這種資源不僅包括物質財富，也包括人們生存和發展的機會及資訊資源。以這種壟斷為基礎，國家對幾乎全部的社會生活實行著嚴格而全面的控制。同時，對任何相對獨立於國家之外的社會力量，要麼予以抑制，要麼使之成為國家機構的一部分。到50年代中後期，一個相對獨立的、帶有一定程度自治性的社會已不復存在。因而，“社會的組織型別和組織方式簡單劃一，都是按相同的模式建構和按統一的方式執行，所有的社會組織，不管是行政的、事業的或經濟的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隸屬關係和行政級別，並依此從政府那裡獲得按計劃分配的資源。在與國家的關係上，所有社會組織都缺乏獨立利益和自主權。”
（3）新權威主義
蕭功秦認為，新權威主義一方面在政治上保持低度政治參與，防止政治參與爆炸與井噴；另一方面則在政治穩定條件下，運用政府看得見的手，實施改革開放，進行經濟與社會的結構性改革，以此來化解社會矛盾，緩和社會衝突。當前他又提出，習李體制是新權威主義2. 0版本，透過加強意識形態的領導權、管理權與話語權來實現政治穩定，並透過大幅度的全面市場經濟改革，把半開放的官僚市場經濟轉變為全面的、成熟的市場經濟；透過進一步完善民生建設，為未來民主奠定基礎。
（4）黨國理論
黨國理論，主要有政黨國家、國家政黨化、黨國體制等理論表述，反映了政黨與國家關係相互滲透與融合的特點。尤其是執政黨承擔了國家的主要功能，而政黨代表性功能弱化或虛化，如黨內領導層與政府官僚可以不受普通黨員與地方基層黨組織的監督，可以不考慮普通黨員利益，直接決定黨的各種政策。另一方面是政黨的組織結構與國家政權長期結合在一起，甚至國家政權的某些部分成為政黨機構的延伸或者政黨組織的某些部分成為國家政權的一部分。
義大利學者薩託利提出了黨國體制的主要特徵：（1）黨國體制表現為單一政黨，不能容納多元。（2）黨國體制下缺乏競爭性政黨體系。（3）黨國體制不容忍黨內分歧的正當性、黨內有派別與正式化的反對派。（4）黨國體制國家與政黨相互加強與重疊，黨的觀點就是國家的觀點。（5）黨國體制限制溝通和交流。黨國體制則提供了一個別無選擇的渠道。黨國體制則可以被解釋為一個強制性的溝通體系，在這個體系的每一個環節中壓制都超過了表達。
瑪利亞·喬納蒂分析了在政黨國家中，政黨如何控制國家？一是非政黨機構中各級政黨組織的黨員都要遵守黨紀，以實現黨的期望。二是在指揮體制中，中央或地方政黨機關指揮並控制由非政黨機構黨員所組成的政黨組織，這些政黨組織又指揮並控制各自所在機構中黨員和活動的紀律。三是主體負責制涉及特定層級政黨機關透過非政黨組織及其代表的活動來跟蹤政黨優先權的履行情況。四是幹部體制，透過個人所擔任職位和具體條件而落實到非政黨機構中的個人。
任建濤分析了中國政黨國家形成的原因。他認為，政黨國家的興起，是由於帝制中國內部很難生長出民族國家，需要先知先覺的建國者促成中國的現代國家轉型。中國共產黨把一盤散沙的社會力量有機整合起來，透過“以黨建國”實現了國家獨立，建立了中華人民共和國，從而也形成了“黨在國上”的政黨與國家政權的關係。這就導致“致力於建國的政黨取得了遠遠超越國家的政治權力，以至於可以有把握地捕獲國家。”“國家不再成為現代民族國家意義上的政治建制，國家被塑造成為一種政治理想或者說政治意識形態的工具性存在。”汪暉認為“1990年代以降，國家意志是透過政黨的目標呈現的，從‘三個代表’到‘和諧社會’及‘科學發展觀’，都是如此——這些口號不再直接表達政黨的特殊代表性，而是直接訴諸全面性的利益。在這個意義上，政黨稱為主權的核心。”而後他又提出，“中國已經從‘黨國’變成了‘國黨’。以前我們說我們的體制是黨國體制，即黨領導國家”“現在我們已經變成了國黨體制，就是說黨和國家結合在一起了。”
卡特爾政黨理論表明了政黨與國家的緊密融合、滲透。政黨逐漸脫離公民社會融入國家之中，國家成為政黨資源的源泉。一些政黨透過各種手段（如將財政補貼與議席直接掛鉤，提高獲得議席的選票比例等等）排擠新興政治勢力或政治組織對其政治地位和政治特權的挑戰。卡特爾政黨掌握制定國家規則的途徑，“不僅將國家作為維護自身政治生命的資源依託，而且藉以阻撓任何對其地位構成挑戰的新興力量。這樣，國家就成為一種制度化的支撐結構，支援‘局內人’，排斥‘局外人’。政黨不再作為國家與公民社會的‘調停者’出現，現在卻被國家吸納。從當初的受委託者，繼之成為代表。後來又成為全方位政黨的‘創業者’。如今，政黨卻日益成為一種半國家‘機構’或‘準’國家機構。”
全能主義、總體主義社會與新威權主義、黨國理論在很多方面有相通之處，相互借用對方理論成分。全能主義政黨、全能政黨，全能主義國家、黨國體制等概念就應運而生。鄧正來等認為自1978年改革開放以來，中國原有的國家與社會關係也發生了重大的轉變，國家由原先的“全能主義”（Totalitarianism）治理模式逐漸轉變成“威權主義”（Authoritarianism）治理模式。這些理論明確了政黨比社會組織擁有更多的資源，具有了相當大的政治決策權、行政管理權，在很大程度上主導著社會組織的發展方向。同時，這些政黨擁有決策權、行政管理權，也限制政黨社會化的發展，缺乏運用與創新平等協商、談判與合作等方式方法來領導社會組織。
4．相關組織理論與控制理論
國家與社會的關係必然要體現在社會實踐活動中，體現為一種組織關係，包括組織自身的特點以及組織間相互影響與作用的方式與途徑。因此，組織關係與組織間相互影響的理論就成為本文研究的又一微觀理論基礎。
從邊界形成與擴充套件的角度看，組織與組織過程發生變化的主要行動和現象：外展戰略取代內化戰略；勞動力流動性增強及其對勞資關係的影響；協調相互依賴關係的結構設計取代保護獨立性的結構設計；組織的流動性增強，使之更容易選擇自己的環境；建立在資訊與通訊技術基礎上的溝通（非同步、遠距離、陌生）取代傳統的溝通（及時、面對面、熟悉）；公共組織與私營組織、營利性組織與非營利性組織之間的區別在逐漸淡化。
（1）科層制理論下的政黨與社會組織
當前國家政府部門、政黨、工商企業、軍隊、教育和社會文化等組織大都是按照科層制方式來運作的。這些按照科層制形成的組織，從事行政事務，從事控制、管理和協調一系列複雜的工作。當前科層制的理論與實踐，一方面認為它是各類組織不可避免要採用的形式，另一方面它也遭到了諸多批評，提出了諸多的改革方案。
韋伯是科層制（Bureaucracy，也翻譯為官僚制）理論的首創者。韋伯認為科層制的主要特徵是：一個由職務等級、職責的明確規劃和獎罰制度（如加薪、升遷與降級）構成的正式結構，職務等級中的下屬必須接受主管的命令和監督，上下級之間的權威都有清楚的定義與限制。在韋伯看來，科層制重視規則與條例，有助於促進組織的精確性、穩定性與紀律性，有助於提高組織的整體效率，因此成為現代社會的一個重要特徵。美國當代社會學家米爾斯吸收與發展了韋伯的科層制理論。結合美國經驗，他認為“科層制涉及的是一些辦公室，或司、局這樣的等級結構，這些司、局各有限定的工作領域，每一個都僱傭著一個具備專門素質的骨幹人員。在這樣的定義下，科層制就是社會組織中迄今能夠設計出來的最有效率的一種。”
國內部分學者認為科層制容易導致形式主義或文牘主義，漠視人性、抹殺個人自由，阻礙組織資訊傳遞。米爾斯結合美國經驗，認為“美國政府機構的擴大，集中化和專業化是在管理手段和所需人員兩方面並行發展的。總統、州長、市長和市政管理者們把管理手段和人事與監督權握在自己手裡。這些官員已不再是對立法機關進行管理的簡單的政治人物，他們已成為要全力對付官僚等級制中的下屬的總指揮。現代政府的行政分支機構已成為能動性的部門，它在損害立法和司法的條件下增加著它的職能並擴充著它的人員規模。”
美國學者查爾斯·T·葛德塞爾總結了批判科層制政府的三大問題：（1）績效不佳。科層制政府幹預市場是對經濟效益的損害，政府長官追求的是極高的薪水、津貼和極大的權力，追求預算最大化。（2）權力過多。官僚機構一旦建立，就幾乎不可能被摧毀。官僚機構就等同於獨裁主義和極權主義，形成繼承性的寡頭政治和保守的組織。民主和代議制政府也被官僚制削弱等等。（3）壓制個體，即僱員與服務物件。官僚制的等級原則是構建一種不平等、唯命是從、完全依賴組織成員的制度。權威領導模式和機械的繁文縟節侮辱了個人人格。官僚制不是為了服務於人的自我實現，而只是為人提供安全和經濟利益。官僚制代表著精英主義，對弱勢群體不公，並進行控制社會。
科層制具有實用性和普及性，仍然是一種較為流行的組織結構模式，尤其對於正式組織來說，它的嚴格體系式的模式便於進行有效的行政管理，科層制的組織模式仍然具有很強的生命力。中國共產黨組織體系具有明顯的科層制特徵，如下級組織服從上級組織、地方組織服從中央組織、黨員服從組織，這是一種近似於權力的強制性關係。如何認識與改善科層制的缺陷是中國共產黨領導社會組織需要解決的一個問題。
（2）資訊溝通理論下的政黨與社會組織
資訊傳播、組織交往的模式，大致有鏈條式、車輪式、迴圈式與全渠道互動模式。在迴圈模式中，資訊與指令以單迴圈的方式傳遞，個人或組織將資訊、指令傳達給下一個人。最後一個人或組織在聯絡資訊發出者的同時也完成了這個迴圈，這既宣示著資訊與指令已經迴圈了一週，同時也是報告組織成員的不同反應和反饋，即他們對於資訊、指令內容的反應。假如沒有最後這個步驟，那就被稱為鏈條模式，也就是從頭到尾。然而當資訊與指令在資訊鏈中傳遞時，常常會發生資訊與指令的扭曲或曲解，這就導致處於資訊指令鏈尾端的人所接收的資訊與指令可能是扭曲得最嚴重的，而這個處於最尾端的人或組織往往又是負責採取相關行動的主體。由此可見，無論資訊與指令的準確性是否是資訊與指令傳播過程中的關鍵因素，人們都通常採用迴圈模式。在車輪模式中，所有的資訊溝通都必須經過中心節點，這個節點可能是單個人，也可能是一群人或正式組織。假如車輪模式網路中的不同成員或組織也存在著相互交往，那麼就稱為連鎖模式；否則就是輻射模式。大多數網路模式都混合了兩種模式，其中連鎖模式更為常見。由於車輪模式中的資訊與指令流動是向中心集中的，因此這個中心節點就有可能面臨資訊過量的問題並導致效率低下，而處於外圍的人或組織則會覺得深受控制並因此而不滿。在全渠道模式中，資訊在所有成員中自由傳播。從開放性的角度來看，這種交往模式是最理想的，因為所有人都能分享資訊。然而在較為複雜的組織中，開放性的代價是很大的，可能會導致所有成員都面臨資訊過量的問題。假如組織內氛圍友好，那麼車輪模式可能是最有效的，其次則是迴圈模式。
圖一 鏈條式
圖二 車輪式、連鎖式
圖三 迴圈式
圖四 全渠道互動模式
圖五 （圖五：鏈條式車輪式的混合模式：ACE代表黨的系統，BDF代表政權系統，GHI代表社會組織系統；代表
統治權與直接領導，代表統治權與疏離型關係，代表統治權與間接領導）
從圖五看，當前黨、政與社會組織的連結關係的優勢之一：假如A為黨中央系統，從理論上看A具有領導、聯絡或影響BCDEFGHI的能力。優勢之二：除了黨的行政系統外，在政府機關、國有企事業單位以及非公有制企業、社會組織中建立或者存在一定形式的基層黨組織。黨的行政系統一方面能夠透過自身系統去聯絡或者接觸、影響黨以外系統，另一方面透過領導政權系統去控制、管理黨的行政系統以外的組織系統。但是當前黨與社會組織的聯絡，主要是自上而下、單向溝通。ACE、BDF溝通是鏈條式的。ACE與BDF都屬於權力或政治系統，它們有著相似的科層化結構形式與功能、執行方式、話語體系等。ACE與GHI的溝通是相當於處於不同平面的鏈條式模式，因此，在這種鏈條交往模式（如圖一）下，黨與社會組織關係如AE相隔多個層級，其弊端之一，有效構建這麼多管道需要大量的長期投入與制度建設，因此非制度化的管道、方法、途徑最容易建立。鏈條式車輪式的混合模式顯示的兩種虛線箭頭就代表的是一種虛化效果，即需要黨委負責人加以重視才有可能實現領導或溝通效果。弊端之二，層級太多，上下級間資訊傳遞速度慢，資訊易失真和衰減，對突發事件反應慢。8000多萬黨員，分佈廣，流動性強，動員、管理、形成統一意志的難度大。橫向溝通與合作比較困難。隨著情況變化，橫向職能部門的原有分工出現界限不清、職能交叉，扯皮多、內耗大。資訊在各級、各部門間配置不合理，資訊不對稱、資訊短缺和資訊冗餘現象並存，不適應資訊社會的新要求。黨聯絡社會組織層級太多，結果是：當社會組織的需求在連線鏈中傳遞時，資訊的扭曲或曲解不可避免，這就導致處於資訊鏈首尾兩端的黨與社會組織所接收的（反饋）資訊可能是扭曲得最嚴重的。
（3）控制理論下的政黨與社會組織
學術界把中國共產黨對待社會組織的方式，經常以控制來說明。控制的內涵是什麼呢？控制在《新華字典》中是“支配，掌握，節制，調節”的意思。控制，主要運用於管理學與社會學中。政治學中的“控制”，學術界研究成果不多。儘管“控制”經常出現在政治學研究中，但是其內涵尚未形成權威性共識。
第一，管理學中的“控制”。
我們先從管理學的角度去分析。控制是管理的關鍵環節。有效的控制可以保證各項活動圓滿完成並促使目標的實現。因為管理者只有透過控制這唯一的方法，才能瞭解目標是否實現以及目標沒有實現的原因。控制方面出現問題——缺少控制或控制錯誤將對組織造成不可挽回的損失。控制的孿生兄弟是計劃。一定的控制是必要的，一旦管理者制定了計劃和戰略，就必須確保計劃得以執行。控制是為管理者提供持續的反饋，如果計劃沒有被很好地執行，管理者必須採取行動對問題進行修正。這是管理的基本控制功能。因此，有效的計劃促進控制，有效的控制促進計劃。
管理學的控制主要是反映個人與組織，即員工與企業的關係，實現企業發展目標。根據管理學經典教材，托馬斯·貝特曼與斯科特·斯內爾所著《管理學》（第3版）對控制的理解較為寬泛。他們認為“控制是將組織聯絡在一起，使組織朝正確方向發展的最基本力量。任何引導人們行為以實現組織目標的過程都是控制。”從狹義看，“控制是監控、比較和糾正工作績效的過程。”“控制就是檢查工作是否按既定的計劃、標準和方法進行，發現偏差，分析原因，進行糾正，以確保組織目標的實現。”“就其一般意義而言，控制就是依靠資訊反饋來維持一個系統的原有狀態，發生偏差時，設法使它復原。……作為管理職能的控制是指管理者為了確保組織的目標得以實現，根據事先確定的標準對於計劃的進展情況進行測量和評價，並在出現偏差時進行糾正的過程。”
如何實施控制？
管理者可以運用三大策略實現對組織的控制。官僚控制就是運用規則、法規、等級和職權來指導人們的行為。市場控制是用價格、競爭和交換關係規範組織的行為。派系控制不是以組織與個人利益不同為前提的，而是基於這樣的思想員工們可能共享同樣的價值觀、期望和組織目標並據此採取行動。派系控制是基於組織文化、領導力、團隊和群體的人際交往過程建立起來的。它適用於沒有最佳解決辦法、需要群策群力的工作。其中，官僚控制系統在組織中最為普遍，包含四個步驟：一是設定績效標準：數量、質量、花費時間與成本。二是衡量績效：書面報告，口頭報告、允許雙向溝通，個人貫徹、親臨現場。三是將績效與標準比較。四是採取更正行動並強化成功：專家控制與操作者控制。官僚控制的三種方式：前期控制、同期控制與反饋控制。官僚控制還表現為審計控制、預算控制、財務控制。當然官僚控制有三個潛在的負面反應：僵化的官僚行為，策略性行為，對控制的抵制。為了實現更有效的控制，就需要建立有效的績效標準、將充分的資訊傳遞給員工、確保員工能夠接受、保持開放的溝通、使用多種方法（如官僚控制、市場控制和派系控制）。
一個正式控制模型需要6個相互聯絡的步驟：限定子系統的範圍，識別所要測量的特性，訂立標準，收集資料，衡量績效，診斷與更正。控制手段，包括人員配備控制、實施評價控制，正式組織結構控制，政策與規則控制，財務控制，自適應控制。按控制的手段劃分型別，直接控制、間接控制。控制方法包括財務控制，人員行為的控制，綜合控制等。
斯蒂芬·P．羅賓斯、瑪麗·庫爾特所著《管理學》（第11版）指出，控制是監控、比較和糾正工作績效的過程。控制過程是一個三步驟過程：測量實際績效，將實際績效與標準進行比較，採取管理行動來糾正偏差或調整不合適的標準。測量實際績效透過個人觀察，統計報告，口頭彙報，書面報告。如何對組織績效進行控制，就需要利用前饋、同期、反饋控制，財務控制，平衡計分卡，資訊控制與標杆管理等方法。
第二，社會學中的“控制”。
社會學意義中的控制，一般稱為“社會控制”。社會控制，主要反映人與社會的關係，從青少年犯罪、越軌與社會衝突的角度去理解，實現社會秩序。社會控制起初只是對越軌行為和社會問題的反應，然後逐漸發展到對周圍環境和社會結構或社會系統的協調與控制。當代社會學所使用的社會控制概念，指社會組織利用社會規範對其成員的社會行為實施約束，以保證正常社會秩序的過程。
廣義的社會控制是指社會組織體系運用社會規範以及與之相適應的手段和方式對社會成員（包括個體、社會群體及社會組織）的社會行為及價值觀念進行指導和約束，對各類社會關係進行調節和制約的過程。狹義的社會控制指對社會越軌者施以社會懲罰和重新教育的過程。不論是廣義還是狹義，社會控制都是透過社會力量保證人們遵守社會規範、確立和維護社會秩序的過程。
由於現代社會問題的複雜性，社會控制的手段與作用也存在多樣性，從而產生了不同型別的社會控制。從功能看，存在積極的社會控制與消極的社會控制。積極的社會控制就是國家與社會運用輿論宣傳與思想教育等社會行為的正面引導所實現的社會控制，從而預防與避免社會衝突的發生。消極的社會控制是國家與社會組織“透過對各種偏離行為的限制與懲罰所實現的社會控制”。
從控制手段的性質來說，社會控制可以分為硬控制與軟控制。硬控制採用的是強制性的控制手段，包括政權、法律和紀律等來約束與規範社會行為。軟控制指採用非強制性的控制手段，包括習俗、道德與宗教等約束與規範社會行為。
根據社會控制的目的，社會控制可以分為：（1）限制的控制。即將社會成員的行為控制在限定的規則及風俗範圍內。（2）壓迫的控制。其目的是為了控制者而不是被控制者的利益。（3）建設性的控制。其目的是為了被控制者的利益，為了整個社會的穩定和發展、為了全社會的福利而設計。
第三，政治學中的“控制”。
政治學意義上的控制，用的較多是“政治控制”，主要是反映國家與社會關係。大多數學者主要是利用管理學、社會學的“控制”來研究“政治控制”。有學者明確指出政治控制就是實行社會控制的最重要手段。有學者參考管理學理論，認為政治控制存在四項必要條件：一套明確的政治控制標準；與上述標準相對照，控制客體存在著偏差行為；控制客體的偏差資訊要能夠傳導到控制主體；針對偏差資訊，控制主體能做出糾偏行為。
學術界對政治控制的理解，存在細微差別，主要是在政治控制主體與客體關係問題。
第一類觀點主要是從政治主體對客體的單向控制去分析。政治控制是指政治體（包括政黨、國家和其他政治組織）按照政治對經濟的反作用規律，運用政治力量和手段，強化和調整政治機制，使人們遵從政治規範、維持社會政治秩序的過程。政治主體為達到一定目的而運用政治權力、政治制度和政治規範等政治手段對個人或團體政治行為的控制。”“政治控制，用以指稱執政黨對國家其他政治主體——國家政權機關、社會組織、民眾等政治行為進行支配的政治關係、機制及其制度的總和。”雷振文認為：“政治控制是指政治體系以一定方式和手段影響人們的政治行為，從而協調政治社會各方面的關係，保證社會政治的穩定和發展的政治過程。”任維德認為：“政治控制就是國家為了在社會中建立和維持一定的秩序而對社會進行的支配、調節、節制和協調過程。”謝嶽、陳振群認為：“政治控制就是政治組織即國家為了實現政治共同體的價值目標對社會規約與調控的過程。”。黃敏認為“政治控制就是透過使用國家權力，依靠一定的方式和手段維持一定的秩序而對社會進行的調節、約束和協調與促進社會發展的過程。”
第二類觀點主要是從政治主體與客體的雙向影響的角度分析。有學者認為“政治控制是國家與社會相互關係的總概括，是國家職能執行的具體體現和擔當機制。”“政治控制是政治控制主體與政治控制客體相互作用的過程。”李景鵬教授指出“政治控制是國家社會關係的概括，是指國家權力中心為維護某種既定的秩序所採取的行為以及所造成的一定格局。它是國家權力和各種社會力量相互作用、相互制約的結果。”
這兩類觀點相結合，就能較為全面地明確政治控制的內涵。政治控制的基本要素是：主體與客體以及兩者的單雙向關係，政治控制載體、方式與政治控制目的。在中國，政治控制是在社會系統變化過程中，執政黨和國家政權機關，依託軍隊、警察、法院、監獄等暴力系統潛在的、象徵性或直接性支援，依靠行政系統與執政黨組織體系，採取一系列控制手段、方式、方法、策略實施對整個社會（包括社會組織）的指揮、管理、支配、教育、掌握、節制或協調，以引起個體與社會力量的行為發生合乎其目的性的變化。
從政治控制的型別看，政治控制可分為行政控制、法律控制、道德控制等。政治控制根據權力的集中程度可以分為兩種型別：集權型政治控制和分權型政治控制。有學者認為政治控制有兩種最基本的方式：一是利益機制方式，一是強制機制方式。利益機制方式，就是國家透過自身對“社會價值進行權威性分配”配置各種資源，調整社會利益的實現方式，從而實現對人的行為的引導。強制機制方式，則是國家運用政權的力量對人們的行為進行必要的約束，從而對社會成員的行為進行規範。還有學者根據英國法律哲學家米爾恩關於權威的功能意義上的兩種型別，即“行動權威”和“監管權威”，提出了行動性控制和監管性控制。以行動權威為主要控制手段的政治控制方式稱為“行動性控制”，即控制主體為了一定控制目的，直接控制社會成員的行動。控制體系內通行的是命令和服從，控制標準也主要以政策、指示、命令等形式出現。對政治控制體系來說，這種控制具有全時性、全域性的效力。以監管權威為主要控制手段的政治控制方式稱為監管性控制，即以法律形式的制度為標準，實施的是責任取向的控制。制度框定了一個社會成員可以自由選擇和自主行動的行為空間。監管權威的責任是維護這一空間。只有當行為者的利益行為觸犯了制度邊界時，他才會受到制裁和懲罰。在這裡，控制主體的監管責任是明確的，如果他履行失當（過度或不足），社會成員就享有撤銷、排除、豁免甚至反抗的權利。
從政治控制方式上，主要有以下幾種：領導、組織、協調、動員、溝通、剝奪公民的政治權利、監禁、規定公民的政治義務和政治責任；處以極刑；任免、監督、灌輸、其他形形色色的獎懲手段。
政治控制不是萬能的，有著自身的侷限性。原因如下，第一，“作為政治控制的主體存在自我膨脹的天然傾向。”第二，“社會具有自我延展的生命力。”第三，“政治控制的失靈。”
從新中國成立初期到20世紀70年代末，我國形成了國家高度集權的社會控制模式。它有以下特點：第一，國家與社會合二為一，高度一體化。第二，國家各級行政權力機構對整個社會施行統一控制。第三，政治控制擴張到社會每個角落。第四，上下級之間是控制與被控制的關係。第五，條塊分割式的控制。總體性控制體制有諸多弊端，歸結起來有以下幾點：一是國家對社會的總體性控制不可避免地導致國家與社會高度一體化，社會必然會沒有活力，缺乏自主性。二是高度強化的行政控制必然弱化其他形式的控制力量，導致總體的控制效果削弱。三是自上而下的線性控制有諸多不足：資訊傳遞慢、反饋程度差；控制盲點多；控制物件缺乏活力。四是法律制度與法律機制的缺失。五是總體性控制體系偏重於社會穩定，忽視社會發展。改革前的社會最典型的控制方式就是以運動的形式實施社會控制。自上而下的運動就是發動群眾積極參與社會各個方面的變革。國家對社會的政治控制過度，政治權力過大，而對權力的約束與監督非常乏力。政府組織由於壟斷性越來越龐大，而社會組織由於受到國家的過度控制而停滯不前。在當代中國，“自上而下”的控制主要有：中央對地方的控制、上級政府對下級的控制、國家對社會的控制等。“自下而上”的社會控制主要有：民主黨派的參政議政，基層民主等。當代中國的正式控制與非正式控制出現了很多問題，即在正式控制中，政權控制過度、法律控制滯後，紀律控制乏力，經濟控制失調，國家對社會組織控制太強，社會組織控制太弱等等，而在非正式控制中，意識形態控制過度、道德控制乏力、信仰控制失靈。
（本章完）