第二節 轉危為安應採取的策略
預防和減少危機事態的發生，控制、減輕和消除危機突發引起的嚴重社會危害，規範危機事件應對活動，保護人民生命財產安全，是政府和領導幹部在應對公共危機中的責任及義務。面對危機，化解危機，維持社會秩序穩定，最大限度保護人民生命財產安全，將公共危機所引發的危害降到最低，作為領導幹部，除了把握必要的原則外，還需要掌握貫徹原則的正確應對策略。
一、構建基於大資料基礎之上的協調領導機制
機制是管理的基礎。管理機制是指管理系統的結構及其執行機理。管理機制本質上是管理系統的內在聯絡、功能及執行原理，是決定管理功效的核心問題。協調機制是公共應急管理中實現領導職能執行的路徑和程式。科學有效的協調機制是公共應急管理的重要保證。公共危機應對過程，需要政府高效運轉和協調運作，對於領導幹部來說，不斷增強應急協調能力是必要的能力要求。在資訊網網際網路時代，構建基於大資料平臺基礎之上的應急領導和協調機制，對於應急協調能力的提升，對於突發事件的處理及公共危機的及時、高效化解具有基礎和核心意義。
（一）構建基於大資料基礎之上的應急領導平臺
領導力來自於必要資訊基礎之上的判斷力、決斷力和決策力。資訊供給水平，直接決定領導力的水平。突發公共事件以及公共危機，在資訊供給方面存在幾個問題：一是資訊嚴重不足；二是資訊來源混亂，難辨真偽；三是資訊嚴重失真，脫離實際情況。在突發事件應對過程中，對公共危機的應對和處理實際上是當事各方依據各種資訊不斷地作出最佳可行性的決策和行動過程。
與傳統的危機解決要求不同，公共危機化解並不能完全依賴於非常態管理。面對突發事件和公共危機，一個能有效動員、指揮、協調、排程地區資源應對公共危機事件的常態化領導平臺是關鍵。該平臺的主要任務是負責指揮進行公共危機事件資訊的收集；制定化解危機事件戰略的規劃並將其納入政府日程；判斷各種危機事件發生的可能性，並評估其損害和風險；推動和部署危機事件防範；監督危機事件管理措施的實施；進行危機事件管理教育和訓練；危機事件發生時，協調各級政府、各個部門進行危機化解的戰略制定和行動部署。
這一方面，恰恰是大資料平臺的強項。對於政府和領導幹部而言，構建基於大資料基礎之上的應急領導平臺，並熟練運用這一平臺，有利於提升危機化解能力。其主要原因在於以下幾個方面：
一是有利於決策指揮團隊素質提升。大資料平臺有利於搭建起專業素質合理的團隊，形成科學的決策理論，運用恰當方法，形成穩定的應急心理素質等。
二是有利於提升應急速度。大資料平臺的迅捷、便捷性，有利於應急主體及時、準確地掌握危機事件的事態以及危機事件得以控制的資訊，迅速進行科學決策、部署應急行動。
三是有利於提升應急質量。大資料領導平臺是開放式的結構，有利於充分發揮專家顧問和智囊機構的作用，提高決策效率，決策者集中建議，及時定奪。
四是有利於進行事前、事中和事後資訊反饋，實時監控資訊，進行科學評估和評價，正確進行應急部署和應對。
（二）構建基於大資料基礎之上的協調機構
突發事件及公共危機成因往往比較複雜，其化解往往需要政府和社會組織多個部門機構的協調配合，因此，應急主體的協調程度對於危機化解的效果至關重要。但是，突發事件及公共應急管理的領導平臺，總是跨層次、跨部門、跨系統的，儘管預案中可能有明確的責任分工和配合計劃，但是在實際執行中，由於對具體場域情況的瞭解程度不同、責任不同、理解角度不同，總是會出現協調和行動力問題。因此，要有效化解危機，應構建基於大資料基礎之上的應急領導平臺，使得多層次、多部門、多系統之間都能夠在同一時間、不同地點進行場域危機同步，從而有利於在充分理解危機情境下進行統一科學決策。
連結 應急管理大資料時代已經來臨
由於應急管理三個階段的任務不同，且不同性質的突發事件也有發生機理和破壞方式的差異，針對不同突發事件進行應急管理時，所側重的應對階段也有所不同。如地震、海嘯等發生突然，現場反應時間很短，進行“事中響應”非常困難，需要著重預防和救援；而森林火災等預防困難，救援難度大，現場應對更為重要。
一、發達國家積極建設應急管理的大資料平臺
為了響應大資料時代的到來，在管理層面，如美國政府在2009年任命了聯邦政府首任資訊長，負責指導聯邦資訊科技投資的政策和戰略規劃，負責監督聯邦技術應用的有關支出，監管企業等，以確保在聯邦政府範圍內，系統互通互聯、資訊共享，確保資訊保安和隱私，此外，資訊長還與首席技術官緊密合作來推進總統有關大資料應用的技術設想。
英國提出“相關部門必須重視大資料管理……需要任命兩名三星上將擔任‘大資料’監督官，或者國防安全部門內部的大資料指揮官；這兩名上將應該分別來自國防部和聯合部隊司令部，並分別負責兩部分的大資料工作”。而基層管理人員需要進行相應的培訓。英國皇家聯合軍種國防研究所的“大資料化”建議幫助國防部門轉變成為“大資料化”組織，對需要進行大資料化的部門安排培訓，人員需要包括中層以下的管理人員和專案專家，即資料分析官；明確工業部門對大資料管理的價值和作用，包括作為後備力量和為國防安全領域提供專業技術人才。
二、大資料成為應急常態與非常態管理的聯絡橋樑
大資料的應用能為政府、第三方組織或個人開展應急響應提供很大便利。對於政府而言，大資料化的應急管理意味著技術支撐基礎上的融合與協作，它不但為協作帶來很大便利性，也保證了日常業務連續性和應急處置及時性之間的平衡。對第三方組織或個人來說，大資料可以為應急管理提供更加便捷靈活的手段。
在巨集觀層面，整個應急響應可以分為決策指揮、現場應對和外界援助等三個層面，這之間以海量資料資訊、高效計算能力和資料傳輸能力為基礎，實現資訊有效溝通和機器預測預判，進而幫助指揮部門協調各方、現場處置和救援、與外界透過資訊溝通提供援助，實現多元化協作的應急處置。
在微觀層面，應對部門需要在應急處置和業務連續性之間保持平衡。大資料基礎上的決策支援系統將成為強大的資訊管理系統，能夠做到實時報告，而且操作簡易，能夠同時集合多項關鍵指標的高效指揮決策輔助系統。在大資料決策支援系統支撐下，交通、醫護、警務、市政基礎設施管理部門，需要及時溝通，為突發事件的處置提供有力的犯罪打擊、充足的物力資源、及時的導航資訊和必要的建築圖紙等。不同部門提供的資訊，都需要納入到大資料支撐的決策支援系統。如警務系統在接到報警後，將資訊傳送到決策支援系統，系統進行分析，確定事件的型別和位置，資訊會在電子地圖上顯示，根據實踐情況同時列出關鍵裝置需求表，隨後進行危機通報與應急響應。同時，交通部門將路況資訊、可用資源和監控資料傳輸到決策支援系統，系統進行視覺化操作，確定出通行路段和避免經過的路段，確定路線。醫護部門根據決策支援系統的資訊實時跟蹤狀態，可以有效調配可用資源，提高響應速度，與地理資訊系統和地圖系統相連以後，救護效率也會提高。
三、大資料將極大發揮和體現第三方組織或個人在應急管理中的機制
普通民眾可以在幾乎沒有相關專業知識的情況下，依靠自動或半自動的處理裝置，使用大資料應急系統。特別是在今天，隨著網路和智慧手持裝置的普及，普通人進行接入大資料應急系統變得更加容易，並隨時隨地地為系統提供必要資訊和情報，或者利用系統進行積極參與，從而成為應急管理一個有機組成部分。
（資料來源——馬奔、毛慶鐸：《大資料在應急管理中的應用》，《中國行政管理》2015年第3期）
二、建設領導幹部基於大資料時代的應急能力模組
隨著時代的迅猛發展，大資料理念產生、大資料技術的完善及大資料的廣泛運用，不僅為應
急管理提供了先進的理論支援，而且為危機預防管理提供了堅實的技術、裝備等支撐。可以說，在當代應急管理中，科學樹立大資料思維、不斷推進應急管理的大資料技術開發，已經成為考驗領導幹部應急能力素質的重要標準之一。
（一）構建大資料應急管理系統
在經濟社會高度發達、海量資訊和海量資料生成和處理時代，應急管理必須依賴大資料系統的建立、運用與完善，為危機化解提供必要的管理支援。離開大資料系統和平臺的建設和支援，就難以及時有效地開展預測預報，難以及時、準確地進行危機決策和預防，潛在的危機得不到及時消除，必將最終形成或引發重大危機事件。大資料平臺應圍繞以下幾個方面進行建設：
（1）監測預警大資料平臺。包括危機監控顯示、危機潛在誘因分析、危機情景模擬、危險度預測等。
（2）預控預防與危機準備大資料子系統。包括危機決策支援、危機響應、演習訓練等。
（3）分散式應急處理大資料子系統。包括廢棄物和環境清理、人員疏散與安置、災情調查與通報、救援力量分佈、救災派遣系統、救災資源管理、緊急醫療管理等。
（4）分散式大資料基礎資料子系統。包括人口資料庫、法人（企業）資料庫以及城市基礎地理資料庫等。
目前，我國的大資料應急平臺正在建設之中，各級領導幹部應積極參與構建、瞭解其構成，並依據應急管理工作的實際進行個性化模組定製，使其真正能夠體現特定應急管理的需求，實現風險化解。
（二）構建大資料的知識技能智慧供給團隊
應急管理專業性非常強，領導幹部對其專業性難以把握，往往做出錯誤的決策，盲目指揮，不但難以有效應對危機，還容易導致更加嚴重的後果。傳統條件下，儘管可以組建相關的專家團隊，但是往往受到交通、通訊、溝通、時效等因素的約束和限制，難以在突發事件應對中發揮預想功效。
在大資料時代，透過事前和現場的硬體支援，隨時可以在全球範圍內召集相關領域的專家、學者以及專業人員，進行專業技術攻關，從而為科學決策提供準確的知識基礎和技術指導。因此，在當代的突發事件和公共危機應對中，領導幹部必須樹立依靠大資料的思維和觀念，構建強大的專家、智囊團、專業人員的知識技能智慧供給團隊，充分發揮他們的作用，從而最有效地預防公共危機，在最短的時間內將公共危機的危害控制在最低限度。
（三）構建基於大資料系統的社會力量保障體系
今天，突發事件和公共危機日益體現出全球性特點：一個區域內的突發事件和公共危機，其成因可能是全球性的，其影響也可能是覆蓋區域甚至是全球。比如SARS、禽流感等。而這些突發事件和公共危機的應對，僅憑一個國家、地區或者是部門的力量，是難以實現有效防止和科學化解的。
事實表明，現階段的非政府組織、企業和社會民眾，已經完全有意識、有意願，也有能力參與公共應急管理。在當今社會中，擁有專業技能的志願者力量日益壯大，其參與和協同應急管理的意願也日益高漲。比如，“5·12”大地震發生後，民間志願運動掀起了一個新**，登記直接參與抗震救災志願服務的志願者就達10餘萬人，還有近400萬的志願者在積極參與各種志願服務，成為抗震救災一支重要突擊力量。因此，對於突發事件和公共危機來說，無論是常態化管理，還是應急狀態下的管理，不能僅僅依靠國家政治動員，還需要社會持續的共同行動。這種共同行動的聯絡機制，因為大資料時代的到來而成為可能。大資料技術為公民、社會、政府之間的有效互動和高度協同提供了平臺，使得危機化解日益成為常態化、全民化的機制。當前，這種機制不僅僅侷限於某一區域、某一國家，而是已經來到了全球協同時代。就我國來說，尤其是邊疆民族地區，構建基於大資料系統的社會力量保障體系，既是重大任務，也是領導幹部應急管理能力建設的重要內容。
三、構建基於全面評估基礎之上的權責制度
清晰的權責架構，科學的權責評估機制，嚴格的責任追究機制，是推動良好公共應急管理的重要手段。突發事件的有效管理和成功應對，必須建立在多主體的妥善、合理的分工與協調機制之上。但是，由於突發事件後果的嚴重性、應對的困難性，以及涉及利益的廣泛性，致使其各主體都有逃避責任、消極對待的原始衝動和可能。因此，要保證突發事件和公共危機得到及時、有效的化解，必須構建基於全面評估基礎之上的權責制度。
全面評估基礎之上的明確職責。預案中的風險評估和資源調查，是進行應急管理的評估基礎。在此基礎上，應對應急管理中所涉及的具體部門、組織、個人的職責與權力進行合理確定，制定清晰的職責清單，為相關部門和責任人嚴格履行具體責任提供明確指導。職責規定應覆蓋應急管理的全過程，即包括事前、事中、事後每一個階段，不能只重視事中，即問題的解決階段，而忽視事前和事後階段應承擔的責任。應更加突出突發事件和公共危機發生前的預防、預控職責，以激勵政府各部門做好危機預防管理，推動風險的事前化解；同時，還應更加突出突發事件和公共危機解決後的後續職責，以防又激發新的突發事件和產生新的公共危機。
全面評估基礎之上的嚴格問責。嚴格問責是推動領導幹部進行責任落實的有效手段，也是必要的懲戒手段。問責的目的不在於懲罰，而在於吸取教訓，教育廣大領導幹部，樹立責任意識和安全生產意識，更好地預防類似事故的再次發生。長期以來，由於缺乏必要的法律建設，導致我國應急管理中的問責困境。面對一些部門及領導幹部的失職和表現不當行為，存在著問責物件權責不清、問責主體較為單一、問責程式不完善、問責範圍狹小等問題。突出表現為各級政府一般只注重表彰獎勵，而疏於問責、追究；問責隨機性很大，問責結果缺乏統一標準。在很多情況下，問責成為平息社會輿論壓力的臨時手段。而且由於權責不清，往往出現成績上移、問責下移的不正常現象，導致不該問責的被追究責任，嚴重影響了基層領導幹部應急管理積極性的發揮。造成一部分領導幹部求穩思維和求穩心理，甚至對風險視而不見聽而不聞，坐等危機爆發。因此，必須建立全面評估基礎之上的嚴格問責制度，包括問責的法律保障體系，明確問責的程式、標準和範圍，從而從制度上確保消除消極和懈怠，形成良好的正向機制和積極氛圍。
連結 我國應急問責機制構成與內容
《中國共產黨問責條例》第五條規定了問責物件的幾種情形：“黨組織領導班子在職責範圍內負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任。”
1．直接責任及其問責。直接責任是行為人或法人單位對自己的違法違規行為所引起的後果，依法應當直接承擔的責任。任何法律關係主體均應對自己的行為負責，並直接承擔自己的行為後果；誰的行為造成不法侵害，就由誰直接承擔責任，不得由他人“替罪”。
責任事故的直接責任應當由事故單位法定代表人承擔。事故單位屬於國有企業、國有金融企業的，依據《中國共產黨問責條例》第四條：“黨的問責工作是由黨組織按照職責許可權，追究在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導幹部的主體責任、監督責任和領導責任。問責物件是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人。”
2．間接責任及其問責。間接責任是指法律關係主體依法對與其有特定聯絡的他人之行為應當承擔的責任。在行政問責法律關係中，黨政領導幹部對其下屬公職人員的失職行為，由於連帶關係而向民眾和社會承擔的領導責任，屬於間接責任的範疇。此外，領導幹部手中的公共權力來自於人民的委託，基於權力委託關係，領導幹部沒有運用好人民賦予的公共權力，沒有實現為人民服務的崇高道德要求，理應對權力的委託者承擔責任，因此，道德責任也屬於間接責任的範疇。
行政問責不同於黨紀政紀處分和刑事責任追究，其主要解決的是政府公務人員政治責任和道德責任追究問題，
也就是說行政問責是將政治責任、道德責任的追究制度化、法制化，使其具有較強的可操作性和規範性。
政治責任是指政治官員履行制定、推動和執行公共政策的職責，必須符合公共利益，符合民意，在沒有履行好這些職責時應當承擔譴責和制裁。領導責任是典型的政治責任，是指有關領導人員承擔的與領導工作職責相關的責任。領導幹部對組織的行為負有總的政治責任，領導幹部既要對自己的行為負責，也要對其下屬機構及一般公務人員的違法或失職行為負責。行政組織的行為不管具體由誰所為，領導幹部都要對其承擔一定的政治責任。
行政問責體系中的道德責任是指“政府及其公務員依法行使公共權力，從事公共事務管理時必須承擔道德意義上的責任”。這就要求政府機關工作人員要清廉、正直、真誠、不謀私利，要以尊敬、關懷、謙恭、迴應的態度，為社會大眾服務；道德責任屬於一種內在約束機制，雖然政府及其公務人員不違法，但如果行為違背其應盡的道德義務，或者與其公職身份不符，與社會善良風俗有悖，就應當承擔不利後果。比如否定性評價、道德譴責、賠禮道歉、失信補償、引咎辭職等等。例如：2004年2 月15日，吉林中百商廈發生特大火災事故，吉林省省長洪虎兩次在公開場合自責和向公眾道歉，又透過《吉林日報》等當地媒體表示“深感內疚和自責，對不起全省人民和死傷的群眾”。
（資料摘編自傅思明、王磊：《事故應急管理中的問責機制芻議》，《人民論壇》2010年第5期）
本章案例 大資料重塑城市應急管理 智慧銀川開啟平安新時代
作為全國智慧城市試點之一，銀川自2013年與中興通訊簽署戰略合作協議，就在構建“智慧銀川”的道路上飛馳前進。
2014年6月28日，銀川市政府與中興通訊舉行銀川智慧城市研究院暨中興（銀川）智慧產業有限公司揭牌、銀川中興大資料中心基地建設啟動儀式，拉開了銀川以大資料為核心的城市建設帷幕。
一年過去，作為“智慧銀川”首期建設專案的重點之一，銀川智慧型平安城市，已經頗具規模。
與傳統平安城市不同，銀川平安城市以大資料為基礎，旨在重塑城市應急管理體制。在系統落成後，將實實在在地發揮資料價值，從公關交通、城市管理、旅遊安全等各個方面帶給老百姓更美好的生活體驗。
精細化交通管理 讓出行更舒心
在商業街區、火車站等人流擁擠的地方，監管部門可實時遠端監察計程車不打表等違法情況，並透過智慧銀川大資料系統進行資料分析與挖掘，及時調整監管方式，實現精細化管理提升。
當城市的主要幹道公交站臺出現人群擁擠、站臺行竊、治安糾紛、攤販售賣時，相關部門也可遠端實時進行靈活工作部署，提升交通安全。
景區及時預警人流 讓旅遊更安全
當重要的景區在週末出現人流量過多時，平安城市系統將透過智慧銀川在資料中心的海量挖掘及計算，在第一時間透過大資料預警的結果推送給主管部門、景區一線管理人員的終端及手機上，提醒關注和預防。
同時交通部門也將收到相關資料資訊，並透過智慧銀川大資料探勘提供的實時交通擁堵態勢，進行交通疏導，引導旅客分批出遊。還可在相關媒介上，將現場的影象及相關部門的引導宣傳資訊進行統一發布，以確保景區遊客及文物絕對安全。
社群實時甄別罪犯 讓居民更放心
在日常安全方面，透過社群的影片人臉布控的技術應用，以及智慧銀川大資料中心的實時海量分析挖掘，在實時甄別出公安部追逃的可疑人員後，相關預警資訊將第一時間分發至相關人員的終端上，自動彈屏給社群保安，讓安保力量提前介入。
城市反恐指揮中心可實時調取社群人口及房屋資訊，核實其進入的單元房間及其他重要資訊後，結合高畫質三維實景GIS系統檢視城區交通實景資訊，進行抓捕的相關路線部署規劃；並可依託全城4G LTE無線叢集進行任務的語音實時通訊及警務人員的準確位置定位跟蹤，透過全城的高畫質影片監控系統實時檢視事發現場周邊的高畫質影象資訊，在處置過程中靈活調整抓捕嫌犯的任務部署。
各部門資料互聯互通 讓生命更安全
當重要水源地發生環保超標資料的告警，透過智慧銀川大資料中心的實時分析挖掘，在應急辦及相關部門的指揮中心可以同時看到該告警資訊。
此時，如有群眾電話上報該地出現了重大交通中斷事故，交警部門在核實資訊並上報後，透過城市應急綜合指揮系統，相關部門將能第一時間指揮無人機快速抵達進行現場災情空中巡查，並將影象資訊實時回傳至指揮中心，事件處置的任務部署及各部門任務分配將有資料支撐、科學排程。
應急預案的每一步執行將清晰可現，並能根據需要及時將相關交通態勢影象、事發現場影象、部門協作任務命令等靈活互相推送，極大發揮資料統一的價值，防止資料不對等、資訊割裂而造成的時機延誤及應急處置失誤。
在事後還能針對事件預警的資料、事中輔助決策的資料進行歷史資料的分析評估，提升城市應急快速反應能力。
完善城市管理 讓市民更安心
依託於全球領先的4G LTE網路搭建起來的GOTA無線集群系統，銀川的城管、公安、交通、環保、食藥監的相關部門執法人員可以放心無憂地進行街面聯合執法，並能透過手持終端APP軟體遠端監管違法現場的高畫質影象，建檔派單，事後追責，實現精細化城市管理。
當下在國內很多城市出現的攤販透過私自購買手持對講終端，實時掌握街面執法人員動向的惡劣情況，在銀川未來將不復存在。
平安城市是智慧銀川建設中矚目的一角。當然，智慧銀川的內涵不止於此。
（資料來源——《以大資料重塑城市應急管理 智慧銀川開啟平安新時代》，中國網，2015-09-09, http://lohas.china.com.cn/2015-09/09/content_8221734. htm）
本章結語
處理危機、解決危機是應急管理的基礎性課題，但這並不是應急管理的全部內容和全部能力要求。應急管理的根本在於能否轉化危機。解決危機、解決問題僅僅是應急管理的第一步，轉化危機，主動牽引危機的關注點，到讓危機為管理者所用，才是應急管理的核心內容和必備能力。從這方面分析，即便已經擁有了較好的解決危機的能力，一些政府部門和領導幹部轉化危機的能力仍尚待提升。
突發公共事件及其所引發的公共危機，要麼延續時間長，在不同時間段上有著不同的表現和影響特點；要麼後果嚴重，其應對需要大量時間、大量應急物資、大量人力資源及鉅額基金支援；要麼影響涉及心理、道德等干涉困難的領域。因此，應對管理工作要依據特定場域的具體情況來展開，對領導者來說，這也是能否實現轉危為安的重要能力內容和能力要求。漢代桓寬在其著作《鹽鐵論》中指出：“明者因時而變，知者隨事而制。”意思就是說，聰明的人會依據時間的不同而改變自己的策略和方法，有智慧的人會隨著事物發展的不同而制定相應的管理方法。對於應急管理來說，領導幹部既要做“明”者，又要做“智”者，只有做到因勢而謀、應勢而動、順勢而為，才能避禍趨福，轉危為安。
隨著時代的發展變化，應急管理的物件在不斷變化，並呈現出典型的當代特點：要素更復雜、範圍更廣泛、影響更劇烈。但是，時代也賦予我們更多的技術和條件，進行風險化解。因此，在當代應急管理中，領導幹部必須堅持一定的原則，結合時代特點靈活運用特定策略，才能做到科學的風險化解。審時度勢、注重戰略策略，運用新的技術和手段進行風險化解，是當代領導幹部有效應對突發事件的必備能力要求。
本章思考
1．請結合自身工作實際，談一談對風險化解原則的理解。
2．請談一談風險化解中大資料的角色和地位。
3．領導幹部在大資料時代的應急角色和功能應該如何演變？
4．結合自身工作，設計一個智慧化解模型。
（本章完）