第7章
新型城鎮化，建設經濟強國的必由之路
城鎮化是一個老生常談的問題，與之伴隨而來的，便是“城市化”、“城鎮化”和“新型城鎮化”三者的概念辨析。
通常來講，城市化有兩層含義，一是人口從鄉村向城市集中的過程，二是第一產業人口向第二、三產業人口轉換的過程。而城鎮化是一個頗具中國特色的概念，它可以籠統地表述為，人口從農村向城鎮集中，在城鎮發展第二、三產業並吸納農業人口的過程。可見，兩者的本質都強調經濟社會的活動中心從農村轉出。只不過前者強調轉向城市，後者強調轉向城鎮，在地理上的側重點不同。
中國特色新型城鎮化道路，則是完全具有中國特色、符合中國國情的城鎮化方案。《國家新型城鎮化規劃》將其定義為“以人為本、四化同步、最佳化佈局、生態文明、文化傳承”。這樣的城鎮化道路的提出，具有深刻的歷史背景和現實意義。
縱觀新中國成立以來中國的城鎮化程序，可以大體分為兩個階段：第一階段是從1949年新中國成立到1978年黨的十一屆三中全會以前，中國的城鎮化程序相當緩慢。這一時期，政府是城市化動力機制的主體，城市化對非農勞動力的吸納能力很低，城市化的區域發展受高度集中的計劃體制的制約。第二階段是1978年以後城鎮化快速推進時期。這一時期的城鎮化是在國民經濟高速增長條件下迅速發展的，城鄉之間的壁壘逐漸鬆動並被打破，特別是鄉鎮企業的發展，使得中國的城市化呈現出以小城鎮迅速擴張、人口就地城市化為主的特點。據統計，從1978年到2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。
城鎮化的飛速發展，帶動了國民經濟的高速增長，同時也引發了一系列的矛盾和問題。諸如，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化程序滯後；“土地城鎮化”快於人口城鎮化，建設用地粗放低效；城鎮空間分佈和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出；自然歷史文化遺產保護不力，城鄉建設缺乏特色；體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展；等等。這些問題已經成為制約我國城鎮化程序的重要因素。
2013年12月，中央城鎮化工作會議召開，提出了“以人為本，推進以人為核心的城鎮化”，明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和重點任務。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式印發，為走中國特色新型城鎮化道路指明瞭方向。
2015年10月29日，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》透過。《建議》提出，推進以人為核心的新型城鎮化。提高城市規劃、建設、管理水平。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支援引導其依法自願有償轉讓上述權益。深化住房制度改革。加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度。
城鎮化既是人類社會發展的客
觀趨勢，也是國家現代化的重要標誌。在經濟社會發展進入新常態，全面深化改革進入關鍵期的歷史背景下，按照建設中國特色社會主義五位一體總體佈局，積極穩妥紮實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設程序、實現中華民族偉大復興中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。
堅持走中國特色新型城鎮化道路
推進以人為核心的城鎮化，走中國特色新型城鎮化道路，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的必由之路。當前，我國城鎮化發展已進入提升發展質量的新階段，既面臨巨大機遇，也面臨諸多挑戰。
走新型城鎮化道路是必然選擇
改革開放以來，我國城鎮化經歷了幾個發展階段，總體上保持了快速發展態勢，城鎮化率穩步提高。上世紀80年代初期，以農村改革為主動力，城鎮化開始恢復發展，1978年至1984年城鎮化率從17.92%上升到23.01%，平均每年提高0.85個百分點。上世紀80年代中後期至90年代初期，以城市改革為主動力，城鎮化實現平穩發展，1984年至1992年城鎮化率由23.01%提升到27.46%，年均提高0.56個百分點。上世紀90年代初期至本世紀初期，以市場化改革為主動力，城鎮化步入快速發展階段， 1992年至2003年城鎮化率從27.46%提高到40.35%，年均提高1.19個百分點。本世紀以來，以實施城鎮化戰略為主動力，城鎮化進入加速發展， 2003年至2013年城鎮化率由40.35%提高到53.73%，年均提高1.34個百分點。
總體上看，過去30多年，我國城鎮化呈現以數量規模擴張為主的基本特徵，這種城鎮化發展模式，也帶來了諸多問題和挑戰，突出表現在以下幾方面。
第一，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化程序嚴重滯後。被納入城鎮人口統計的2.6億農民工及其家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面，平等享受城鎮居民的基本公共服務，處於“半市民化”狀態。城鎮內部出現的新二元結構，制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用，也帶來社會風險和隱患。
第二，大量佔用土地，與資源環境的矛盾日趨突出。城鎮化程序中，佔用大量土地進行開發建設，城鎮用地規模擴張過快導致耕地減少過多，城鎮空間擴張快於城鎮人口增長，加劇了城鎮化與土地資源緊缺矛盾。一些城市出現嚴重的環境汙染問題，生態環境壓力不斷增大。
第三，城鎮空間分佈和規模結構不合理，“大城市病”開始顯現。東部一些城市人口資源矛盾加劇，中西部城鎮化潛力尚未得到充分發揮。優質資源過度向特大城市和大城市配置，導致人口過度集聚，出現交通擁堵、房價高企等“大城市病”，而中小城市和小城鎮卻因缺乏資金、技術和人才等生產要素，產業和人口集聚能力受到限制，難以得到充分發展。
第四，城鎮建設貪大求洋，缺乏文化傳承和地域特色。城鎮建設千篇一律，不考慮文化傳承和地域特色，出現了“千城一面”的現象。
總之，隨著我國城鎮化發展環境和條件的變化，過去一個時期以數量規模擴張為主要特徵的城鎮化道路越來越難以持續，加快向以人的城鎮化為核心、以質量提升為主要特徵的新型城鎮化道路轉型勢在必行。
我國城鎮化面臨的機遇與挑戰
當前，我國城鎮化正處在新的歷史方位。一方面，城鎮化仍處於較快發展階段。據國際經驗，
城市化率在30%至70%區間處於快速發展階段， 2013年我國城鎮化率為53.73%，仍在快速發展區間。另一方面，主要依靠廉價農業勞動力轉移、大量消耗土地資源、城市建設規模擴張等傳統方式推動城鎮化已難以為繼。這些都迫切要求我們走新型城鎮化道路。
在我們這樣一個擁有13億人口的發展中大國，走新型城鎮化道路，在人類發展史上沒有先例。推進新型城鎮化，既面臨重大機遇，也面臨諸多挑戰。從機遇看，我國經濟發展水平和綜合經濟實力大幅提升，經濟結構調整積極推進，有利於城鎮化從外延擴張轉向品質提升；基本公共服務制度不斷健全，實現常住人口全覆蓋，有利於推進農業轉移人口市民化；大力推進生態文明建設，融入經濟社會發展全過程，有利於城鎮綠色低碳迴圈發展；城鎮基礎設施投資規模擴大，交通運輸網路不斷完善，有利於城鎮化最佳化佈局；全面深化改革，特別是近些年統籌城鄉綜合配套改革試點，有利於破除城鎮化發展的體制障礙。
從挑戰看，一是解決進城農業轉移人口真正享受城市居民各項保障，實現基本公共服務常住人口全覆蓋，需要支付巨大的成本並建立成本分攤機制；二是最佳化城鎮佈局和城市規模結構，增強中西部城市特別是中小城鎮對人口的吸引力，需要矯正城鎮資源配置方式，對深化城鎮管理體制改革提出了更高要求；三是加強資源節約和環境保護，促進城鎮綠色低碳迴圈發展，仍面臨諸多制約和障礙；四是在推進城鎮化程序中延續城市文脈，傳承城市歷史，要求大幅度提升城鎮建設和管理水平。
新型城鎮化的內涵和戰略取向
走中國特色新型城鎮化道路，核心是以人為本，推進以人為核心的城鎮化，關鍵是提升城鎮化發展質量，需要明確內涵和戰略取向。
第一，新型城鎮化的核心是人的城鎮化。以人為核心的城鎮化是推進新型城鎮化的關鍵，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，提高農民工融入城鎮的素質和能力。把符合落戶條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，要創造居民穩定就業的條件，逐步實現基本公共服務常住人口全覆蓋，有序推進戶籍制度改革，真正讓農民進得來、留得住，有認同感和歸屬感，從而真正實現人口城鎮化。
第二，新型城鎮化要堅持生態文明。綠色低碳迴圈發展是新型城鎮化的基本特徵。要堅守耕地數量和質量紅線，嚴控增量，盤活存量，最佳化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。積極發展綠色低碳產業，提高能源利用效率。劃定生態紅線，保護綠色空間，形成生產、生活、生態空間的合理結構。
第三，新型城鎮化要最佳化佈局。推進新型城鎮化，既要最佳化巨集觀佈局，也要加強城市內部空間治理。要根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化巨集觀佈局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。
第四，新型城鎮化要傳承文化。歷史文脈，是城鎮生命力所在。要根據城鎮發展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同歷史文化積澱、民族風情特色，打造各具文化魅力的個性化城市。
第五，新型城鎮化要創新體制機制。發揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置效率。更好發揮政府作用，加強城鎮化巨集觀管理，發揮政府在編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務等方面作用。深化城鎮管理體制改革，推進政府職能轉變，逐步釋放中小城市和小城鎮發展活力，增強中小城市和小城鎮吸納農業轉移人口的功能。
（本章完）