地方稅改革關乎國家治理
劉尚希
劉尚希
現為財政部財政科學研究所所長兼書記，曾任財政部財政科學研究所副所長、研究員、博士生導師。為國務院政府特殊津貼專家。作為改革開放以來的新一代博士，注重經濟學研究的實踐性和本土性，從我國改革與發展的實踐出發，撰寫了一系列論著、論文、調研報告和政策建議，其內容涉及巨集觀經濟、收入分配、公共風險、財政風險、公共財政、公共政策等方面。
目前，地方稅改革已經到了非常緊迫的時候。因為這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關的重大問題。財政是一個國家的基礎，一旦基礎出了問題，國家的治理將會動搖。所以，地方稅改革應該放在我國“五位一體”的大局中來思考，不能就稅論稅，不能就地稅論地稅，不能就財政論財政。
從工作的角度，地稅部門徵管的稅是地方稅，國稅部門徵管的是中央稅或共享稅。對地方稅的理解有三個角度：一是從稅種屬性來理解，稅基流動性小、比較穩定的稅適合做地方稅，這是學術意義上的地方稅。二是法律意義上的地方稅，即地方政府有立法權、管理權和調整權的稅。三是財政體制意義上的地方稅，即隨著財政體制的變化而變化，財政體制調整時劃給地方徵收的是地方稅，劃給中央的是中央稅。目前我國只有體制意義上的地方稅，沒有學術意義上和法律意義上的地方稅。
稅收具有兩個基本的功能，即收入功能和調節功能。在現階段，我國作為發展中國家，其地方稅應側重於收入功能。地方稅規模的確定至少要考慮三個方面的因素：一是地區差距。目前，中央政府平
衡地區財力差距的任務很重。對於一個巨型發展中國家而言，區域性差異和地區差距是國家治理中首先必須考慮的問題。二是主體功能區與基本公共服務均等化政策目標的設定。在設計地方稅體系時，要考慮地方稅源的異質性，不是簡單地把一些稅種劃給地方了事。三是國家的治理架構。構建地方稅體系需要充分考慮事權劃分的現實制約，事權要調整，將部分事權的執行權上移，同時將部分事權的決策權下移，減少“中央點菜，地方埋單”的情況。地方稅規模的確定需要考慮未來事權改革的這種變化。
如何構建地方稅體系？我認為，地方稅體系構建要放到整個國家治理架構中考慮，財力、財權、事權應重新組合。
首先，目前面臨的一個巨大變化是，我國從一個靜態社會變成了動態社會，城鎮化的程序帶動和加速了人口的流動。公共服務應該“跟著人走”，而不是“人去找公共服務”。這意味著中央與地方的財權、財力、事權需要重組，以適應這種變化。
其次，財權包括稅權、財產權和使用者付費，三者需要統一考慮。正稅清費的基本方向正確，行政性收費應該減。但如果是財產性收入，不僅不應該“減”，而且還應該“增”。我國作為公有制為主體的國家，大量資源和資產屬於國家所有。如果國家的財產收益流失了，那麼，也就意味著國家所有權的喪失。這個問題同時還是我國貧富差距迅速擴大的原因之一。國家財產性收益應在中央與地方財政關係上體現，與地方稅體系構建緊密聯絡起來。財政體制的一個重大盲區是國家財產性收益，長期以來只看到了“分稅”，而忽視了公有制背景下如何“分產”，土地、礦產資源等大量財產
性收益擱置在中央與地方財政關係之外。地方的稅權和財產權不能割裂開來，地方稅改革需要與公共產權改革結合起來。關於使用者付費的問題，世界上有很多通用的做法也可以借鑑。地方稅體系構建不是一個獨立的問題，涉及方方面面，需要統籌考慮。
再次，適當擴大地方的稅收許可權。中國的地方治理結構有很大的區域異質性，全國各個地方經濟社會以及自然狀況不同，應賦予地方因地制宜的能力，有必要適當擴大地方的稅收許可權。涉及全國性的稅收立法權集中在中央，而僅僅涉及區域的稅種可以由地方自行開徵，但中央保持否決權，需報中央審議，中央同意方能開徵。有的稅源不涉及其他地方，或者與中央政府不存在稅源分割的問題，則可以明確交由地方政府自行決定。例如生態旅遊、休閒農業、養生服務、壟斷性特產等具有很強的地域性，在省級立法的框架內可由市或縣來選擇性執行。這樣可使地方稅制保持一定的選擇性，以更好地與地方治理結構相適應。
此外，要構建以消費為稅基的地方稅種，動產消費、不動產消費、服務消費、文化消費、健康消費，等等，都可以成為地方稅基。房產消費與地域環境相關聯，地域環境也要靠地方政府來提供。這樣，地方政府的努力與地方稅源可以形成聯動機制，有利於形成正向激勵。如果地方稅收主要來自於“生產”環節，地方的努力則會指向生產，熱衷於搞各種大型工業專案，而忽視消費環境的打造。地方獨享稅的稅基落在“消費”，應該具有可行性。這樣，如果地方政府要擴大收入，必須鼓勵進一步擴大消費。這與當前擴大消費戰略，轉變經濟發展方式以及推進人口城鎮化是相吻合的。
（本章完）