以轉型改革破題新型城鎮化
遲福林
遲福林
研究員、博士生導師，中國人民政治協商會議第十一屆全國委員會委員。享受國務院特殊津貼專家，海南省首批有突出貢獻專家，2002年被中組部、中宣部、國家人事部和國家科學技術部聯合授予“全國傑出專業技術人才榮譽稱號”；中國（海南）改革發展研究院院長，中國經濟體制改革研究會副會長，海南省社會科學界聯合會主席，北京大學、南京大學、浙江大學、東北大學、西南財經大學等重點大學的客座教授或特聘教授。
以轉型改革破題新型城鎮化
新型城鎮化是我國經濟社會發展的大戰略。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》）提出了未來7年我國城鎮化發展的目標和任務。從實踐看，推進新型城鎮化關鍵是轉型與改革。
未來5～10年，我國城鎮化發展的特定背景將發生顯著的變化，其突出特點就是新型城鎮化發展與增長、轉型、改革高度融合。比如說增長，不僅潛在增長率在下降，增長的條件也正在發生重大的變化。若繼續走以做大GDP總量為主要目標、以工業和投資為主導的傳統規模城鎮化發展的道路，不僅難以走下去，而且也難以支撐未來10年的經濟增長。這些年的改革實踐說明，改變政府主導型經濟增長方式，如果沒有政治體制、經濟體制、社會體制等全面改革的重大突破，實現增長轉型是十分困難的。
從規模城鎮化向人口城鎮化轉型
我國規模城鎮化的突出缺陷，是城鎮化率明顯大於人口城鎮化率。2013年，我國的名義城鎮化率為53.7%，人口城鎮化率僅為35%，低於2011年世界50%的人口城鎮化的平均水平。在這種情況下，實現人的城鎮化，首先要使人口城鎮化率達到一定水平。沒有較高的人口城鎮化率，何談人的城鎮化。
未來5～10年，加快推進規模城鎮化向人口城鎮化轉型，即以人口城鎮化為主要載體、以政策和體制創新為重點，有效釋放城鎮化的內需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮化的新格局，即人口城鎮化率不低於50%。如果到2020年人口城鎮化率仍然低於2011年世界的平均水平，那就是不成功的城鎮化，也很難實現全面建成小康社會的發展目標。由此看來，《規劃》制定的到2020年“戶籍人口城鎮化率達到45%左右”的目標顯得保守。只要政策和體制創新到位，到2020年人口城鎮化率有可能達到50%以上。
1．人口城鎮化的轉型與改革牽動全域性
（1）以人口城鎮化拉動13億人口的消費需求。人口城鎮化的快速發展就是中等收入群體不斷形成的過程。人口城鎮化不僅使農民工有序進入城市，而且使進入城鎮的人口以及在農村生活的居民中的一部分能夠逐步成為中等收入群體倍增的後備力量。預計到2020年，我國中等收入群體將達到40%左右，大約有6億人成為中等收入群體，將成為拉動內需、擴大消費的主體力量。
（2）以人口城鎮化推進投資轉型。從現實情況看，投資結構遠不適應人口城鎮化轉型的需求。為此，不斷加大公益性專案投資和消費供給能力的投資，推動投資結構的轉型，以實現投資——消費的動態平衡。以文化產業投資需求為例，要實現我國文化產業增加值佔GDP的比重由2012年3.5%提高到2020年8%的目標，估計需要累計投資20萬億元左右。再以城鎮的公用設施投資為例，到2020年，城市內部的軌道交通至少有3萬億元的投資需求；供氣系統大概有4.4萬億元的投資需求。
（3）以人口城鎮化促進服務
業發展。我國城鎮化主要是工業推動的城鎮化。進入工業化中後期，隨著發展需求的變化，工業化拉動的城鎮化有逐步減速的趨勢，而消費結構升級拉動的城鎮化有加快的大趨勢。人口聚集到一定程度就需要有好的消費環境、好的發展環境，需要相適應的教育、醫療、商業、貿易、物流等。從人口城鎮化的基本需求來看，毫無疑問對服務業發展提出了更高的要求。為此，要加快實現由工業主導向服務業主導的轉變。
2．以人口城鎮化破題人的城鎮化
城鎮化的本質是農民進入城市，既實現勞動力的城鎮化，也同步實現進城農民及家屬生活方式和消費方式的城鎮化，使他們真正融入城市。今天，推進新型城鎮化，必須突出以人為核心，實現公平可持續的城鎮化。只有做好人口城鎮化才能走向人的城鎮化，我國的城鎮化才能轉型升級，就是說，未來幾年推進人口城鎮化是關鍵。
3．人口城鎮化重在實現農民工市民化
農民工市民化的過程，實質上是基本公共服務均等化的過程。農民工子女入學難表面是教育問題，實際上反映出社會的鴻溝。我認為，到2020年讓農民工成為歷史是一個可以實現的目標。有專家建議，以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動農民工“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社群、群體融入社會”，即實現“四個融入”，以實現基本公共服務對農民工全覆蓋。這不僅有利於經濟社會穩定發展，而且由此贏得轉型發展的主動權。
4．創造條件讓傳統戶籍制度退出歷史舞臺
農民工市民化，首先遇到的難題是城鄉二元分割的戶籍制度。戶籍制度承載著城鄉居民的福利不平等和權利不平等。一般的改革創新是不夠的，需要創造條件，逐步取消。現在，解決城鄉一元戶籍制度的條件已經成熟。實現農民工市民化，流動人口的管理是城市管理最大的難題。不能人在城裡工作但還是農民工，這種制度歧視需要儘快結束。人口在城鄉、區域流動是經濟社會發展的一個自然現象。人口流動可以有效帶動資源、資本、機會和資訊的流動，增強市場活力。
從人口城鎮化到人的城鎮化的轉型
要實現到2020年人口城鎮化率達到50%，最終實現人的城鎮化的發展目標，有兩個問題很重要：一是從城鄉二元的基本公共服務制度到城鄉一元的基本公共服務制度安排，實現城鄉基本公共服務對接；二是從按行政級別配置公共資源到以人口規模為基準配置公共資源，加快大中小城市公共資源配置均等化程序。
1．建立城鄉統一的基本公共服務體制
十八大報告提出，到2020年總體實現城鄉基本公共服務均等化。從現實情況看，由於公共服務制度安排不同，城市和農村的公共服務水平和實際收入差距進一步拉大。根據中國社科院釋出的2014年《社會藍皮書》，2012年，城鎮職工人均養老金水平已達2.09萬元，新農保為859.15元，兩者相差24倍之多。2013年城鄉居民收入差距是3.03∶1，比過去有所縮小，但是如果把公共服務的因素算進去，可能實際收入差距在4.5～5倍左右。為此，推進城鄉基本公共服務均等化首先要實現制度上的統一，在此基礎上，實現底線水平上大致相當。這樣，人的城鎮化才有基本條件。
2．推進公共資源配置均等化
從我國現實情況看，公共資源配置不均成為中小城市和小城鎮發展嚴重滯後的突出因素。當前的公共資源配置是按行政級別而非按照人口規模配置，公共財政投入傾向於行政級別高的城市，中小城市財政投入少。
如何推進公共資源在大中小城市均衡配置，使得中
小城鎮能夠有能力、有條件吸引一部分農民工就業居住。我提五點建議：一是根據人口規模配置公共資源；二是改革財稅體制，把大中小城鎮公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點之一；三是推進行政區劃體制改革；四是推進公共資源配置的市場化改革，發揮社會資本在中小城鎮公共資源配置中的重要作用；五是重點改善中小城鎮的公共基礎設施。
讓農民帶著土地財產權進城
以轉型與改革破題新型城鎮化，毫無疑問是和農村土地連在一起的。農村土地問題不破題，要實現人口城鎮化是很困難的。
1．農民土地使用權是物權，還是債權？
近年來，城鎮化中暴露出來的農村土地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關：例如，農村徵地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在於農地實際上為債權而非物權，農民難以成為徵地中的談判主體；由於農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以透過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城。建議儘快修改相關法律法規，賦予農村土地使用權以物權性質，使農民真正從法律上享有支配土地使用權的權利。
2．能不能儘快從法律上賦予農民長期而有保障的土地財產權？
十三屆三中全會《決定》提出”賦予農民更多財產權利”。土地權益是農民最大的財產權，賦予農民更多財產權重在保障農民的土地權益，從法律上把農民土地使用權納入財產保護範疇。
3．市場應不應該在農村土地資源配置中起決定性作用？
這是近段時期爭論相當激烈的一個問題。我認為，農村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但中央提出建立城鄉統一的土地市場，目的就是讓市場在農村土地資源配置中發揮決定性作用。農村存在的各種土地亂象，主要是土地規劃和土地用途沒有管住、管好。農村土地制度改革很複雜，也很**，但不能以此為由不去主動推動，而應積極組織試點。為此建議，在嚴格規劃管制和用途管制的前提下，發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用。
4．農村土地市場化改革的基本目標是不是實現城市用地和農村集體經營性建設用地市場的統一？
為什麼城市居民房子有產權證，可以買賣、抵押，而農民祖祖輩輩留下的房子卻沒有房產證，也不能上市交易。同是公有制，城市的土地是國有，農村的土地是集體所有，但二者所具有的法律內涵卻相差很大，核心仍是城鄉二元分割。按照十八屆三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”的要求，應當儘快出臺具體的實施方案，以嚴格規劃和用途管制為前提，建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現“同地同權、同地同價、同地同市場”，打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。
5．關鍵是不是相信農民？
在農村土地資源配置的市場化改革中，關鍵是相信農民。只要把土地使用權作為物權交給農民，農民就會有自覺的行動，會有中長期的行動，而不會輕易放棄土地。
最後，綜合概括為三句話：一是以規模擴張為主要特點的城鎮化道路難以為繼，要以公平可持續發展為基本目標來推進新型城鎮化。二是人口城鎮化是發展轉型的最大紅利。未來5～10年，以人口城鎮化為支撐，推進轉型與改革，充分釋放國內巨大的需求潛力，推動經濟結構轉型升級，形成我國轉型發展的突出優勢和主要動力，並由此支撐7%左右的中速增長。三是推進人口城鎮化的轉型與改革，關鍵在打破城鄉二元制度結構，建立城鄉一體化的體制機制。
（本章完）