中國土地制度改革何處去？
華生
華生
著名經濟學家，現任中國僑聯華商會副會長，北京市僑聯副主席，北京市政協委員，中國社會科學院研究生院、東南大學兼職教授，武漢大學教授、博士生導師。是影響我國經濟改革程序的三項重要變革即價格雙軌制、資產經營責任制、股權分置改革的提出者、推動者。曾獲孫冶方經濟學獎，中央國家機關優秀論文一等獎。
新老三農問題的區別
土地問題太重要了。在上屆總理召開的一個座談會上，我講土地問題，最後的一句話就是，“中國共產黨是靠土地革命上臺的，土地問題搞壞了，就會動搖國本。”所以，土地問題，不僅是一個單純的土地問題，對於我們今天城市化的建設，包括整個經濟發展、國家穩定、共產黨執政，我看都是基礎。
中國幾千年農業社會，從來都有土地問題。在皇權社會的時候，一代王朝倒臺除了外敵入侵，基本上是因為土地問題。土地兼併，流民遍野，農民起義，帝國王朝就垮了。
我們講到農村的問題有三農，農村、農業、農民，傳統的土地問題，我稱它為“老三農問題”，其核心是土地所有權問題，是土地怎麼分配，是平均分配，小農自己都耕者有其田，還是這個土地是少數大地主的，為別人幹活打工。所以傳統社會的土地問題，主要是土地的分配。分配得均不均，這是傳統土地問題的核心、“老三農問題”的本質所在。老三農還有一個問題就是土地所有權與王權的關係，即賦稅的問題。中國幾千年來，一個新王朝上臺了就要輕徭薄賦，最後垮臺了，就是因為賦稅太重，民不聊生。
中國共產黨執政以後，在相當長的時間當中面臨的還是“老三農問題”。改革開放開始就是把這個地分給每個農戶，而且是按照非常平均的，應該說是中國歷史上最平均的方法把土地分給農民。包括1980年代初的改革從農民家庭土地承包開始，說實話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權的問題。
我們在80年代解決了土地平均分配的問題，帶來了當時農產品的極大豐富。然後，我們在90年代遇到了什麼問題呢，是賦稅問題。有一個鄉黨委書記當時給朱鎔基寫了一封信，說農民真苦，農業真危險。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個國家農業稅捆在一起。江澤民、朱鎔基時期，採取了很多措施來解決賦稅問題。這個問題實際上還是在2006年才解決的，就是把農業稅乾脆取消了。
之所以能夠徹底把農業稅免掉，是因為到了工業化、城市化的時代，我們不依賴農業的賦稅了。相對幾萬億的財稅收入，農業稅加起來幾百億是一個零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農業稅，而且現在這些年是反過來了，拿錢來回哺農業。
所以“老三農問題”，第一解決了土地的均分問題，第二是解決了農業的賦稅問題。這兩個問題解決了以後，對於傳統的農業社會來說，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國農民能想象的就是自己有田，這個田別人又是拿不走的，然後還不用交賦稅，種出來的東西都是自己的。這是農業社會農民的最高理想，這在中國已經完全實現了。
新三農和老三農的根本區別，就是說，這個問題不是從農業來的，已經完全跟農業沒關係了，而是跟我們今天的工業化、城市化有關係。由於到了城市化、工業化的社會，我們出現了新的土地問題。老的土地問題，已經解決完了，但是新問題卻是越來越大。
新三農是三個問題。第一是農民外出打工，這個問題跟土地承包有關係。土地承包以後，我自己的莊稼怎麼種我自己來管，農民大部分時間是不用幹活的，所以他才外出打工。我們這幾億農民工住不下來的關鍵問題還是“地”，因為他在原來的地方有地，但是現在到新地方他沒地，所以他沒地方住，這個問題我們還沒給他解決。第二個問題是土地流轉問題，就是報上天天講的。土地為什麼流轉，因為外出打工，家裡面地不種了，所以就產生流轉的問題。第三個問題是土地的非農使用。農業社會的土地一定是種糧食、搞農業的。現在因為工業化、城市化，我們就把原來農業用地大量改成非農業用地。這個問題是吸足了眼球，報紙上討論，大家一講到這個問題，那眼睛都是放光的。為什麼，那是有錢。土地只要非農使用，所有的錢就從裡面來了。地方政府賣地，房地產商賺錢也要靠它，誰能有本事圈到便宜的地，那誰就發財了。
新三農的問題相對更復雜，這裡面每一個問題都很難。相對來說，第二個農地流轉要好一點，但也不容易。第一個問題和第三個問題都不好解決，最複雜的利益所在是第三個。第一個問題要解決農民打工後的安居問題、市民化問題，要花錢，所以大家繞著走。第三個農地非農用，是來錢的地方，大家搶著上。不同的人從不同的角度說不同的話，這也就是我們三中全會關於土地問題的決定。為什麼寫出那麼一個稿子來，就是各種不同意見的碰撞，到最後變成這樣一個人們解讀不同的大方案。
農民工如何實現市民化
現在提的是新型城鎮化，其核心是人的城鎮化。這在某種意義上暗含著否定原來的路，就是說你不能光搞土地城市化。城市化的本質就是農民變市民，農民不變市民的城市化，跟城市化的概念都是相反的。但話說回來，農民進城打工，在一定歷史階段是我們國家的一個特點，全世界基本上沒有。農民進城打工以後，沒有城市戶籍，在城裡面沒有地方住，沒有安排地方讓他們住，這隻有中國有，這個情況很特別。其他國家至少是可以搭貧民窟的，沒地方住，那我在公園裡面把這個搭起來，佔了一塊地方就開始搭了，這在發展中國家是特別多的。我們的管制能力很強，所以基本上管住了。但是到了第二代第三代農民工，他們從小就沒種過田，也不可能再回農村了，這時農民工還不能在就業城市落戶、市民化，那就可能要出現大的經濟和社會問題。
農民工市民化對我們的意義，這還要看一看世界上的大事。在農業社會，基本上都是農民。應當說人類從幾千年前進入文明社會開始，人大概能夠有語言、有文字就開始有城市。但是城市在農業社會這幾千年當中，城市人口始終佔整個人類人口大概5%左右，最多不足10%，包括像中國的唐、北宋、明、清最繁榮的時候，城市人口也就是這麼多，西方也是這樣。整個農業社會的一個特點就是，基本上是簡單再生產的迴圈，剩餘農產品有限，生產力進步非常緩慢。城市化在18世紀之前全球都是個位數。1900年的時候，我們清朝皇帝還在，那時候全球的城市化率是16%；過了100年，到2000年的時候，全球的城市化率是42.7%；現在全球城市化率已經過了50%。聯合國人居署預計，到2050年全球的城市化率是67%，到這個世紀末應該是80%以上。也就是說，我們生活的這個世紀是人類，包括我們中國人，從農業社會完成向城市社會轉變的最後一個世紀，這是全球的大趨勢，不是我們喜歡不喜歡的問題。
我們現在有2億多農民工，再加上他們的家屬就有四五億人。現在的城市化率去年底到了53.7%左右，但是按照我們公安部的城市戶籍人口，城市化率只有35%，兩者之間相差的那二三億人就是進城打工的農民工，包括我們家裡請的小保姆。這個城市化率，在我們城市化的階段後期，應該說是太低了。
今天中國戶籍城市化率才35%，我們面臨著如何讓大量的農民能夠在他們就業的城市安居下來的問題。我以前就一直說，現在中國城市的戶籍比美國的國籍、比英國的國籍還要困難。你在英國合法工作四年就可以申請永久居民，再過一年就可以申請國籍。在我們北京工作10年也申請不了。這是一個角度，我們現在面臨的，是農民進城以後不能夠市民化，這跟世界潮流已經開始很明顯地脫節，對我們下一步的經濟社會發展也構成了非常大的威脅和挑戰。
我們現在的經濟遇到了挑戰，跟這
個有非常大的關係。農民工在城裡面的消費能力很有限，因為他主要都是存錢的，存錢以後回家蓋房子，回家蓋房子他還不住，他在城裡面又沒房子，然後家屬不能帶來，子女還有幾千萬在老家留守。我們現在人均GDP已經到了6000到7000了，這時候經濟要升級，首先勞動力就升級不了。這幾億人，對我們來說，既沒有強大的消費能力又沒有勞動力素質的提高。這是中國經濟今後所面臨的主要挑戰。從社會來說，有幾億人居無定所、家庭不能團聚，這是巨大的不穩定因素。
總理講話講了“三個一億人”的問題，這是我們下邊要做的大動作。在沿海地區安排一億農民工落戶，在中西部地區安排一億人就地落戶，另外的一億就是城市的這些棚戶區的改造。這個計劃要是完成的話，意義非常重大。
但是，這個可不容易。因為“三個一億人”全是花錢的事情。能賺錢的事情，不用你號召大家都搞起來了，花錢的事情號召也沒用。每個環節中，差一個環節，最後都是落空的。但是，我認為還是一個很巨大的進步。因為總理不是代表個人，實際上是中央的一個重大決策。這個時間表是2020年，實際上也就是六七年的時間。這六七年要完成這三億人，那可是很了不得的。但是就像我們說的，這些措施能不能到位，錢從哪兒來，還是一個大問題。過幾天，發改委的城鎮化規劃會公佈，裡面會說得更詳細一點。但是，真正的措施肯定還需要下工夫去做，去制定、去落實。
農地流轉的方向
農地要不要流轉？要！我們分地到戶的時候，一家就幾畝地，一家幾畝地怎麼改善農民生活，怎麼舒緩城鄉壓力？肯定流轉，所以土地流轉方向是對的。
農地流轉給誰，這是真正的難點，也是真正的一個焦點。農地流轉給誰，現在說的是要向大戶、家庭農場、工商企業、農民流轉。表面上沒有歧視的背後，實際上主要流轉到了實力雄厚、地方政府支援的工商企業手中。但是這樣的人真會給你去種糧食嗎？大規模流轉農地去種糧食，那基本上不可能，經濟上不划算。我去看過一些地方，唯一還能種的就是種子糧，因為種糧的價格是一般糧的好幾倍。所以農地流轉關鍵在於流轉給誰，而這個方向本來應該是非常明確的，就是應當主要流轉給留在農村務農的農民。
一個村子裡面，很多人進城了。現在我們中央提出來“三個一億人”的安置計劃，安置了以後，他們的土地一定要流轉，流轉給誰，應該是流轉給沒走的人。流轉給沒走的人，他的經營會擴大，規模經濟顯示出效益來，收入才會提高；整體收入上去見效益了，這樣才能達到我們縮小城鄉差距的目標，跟三中全會提出來的堅持家庭經營為基礎才相吻合。
中國農地流轉到最後，農戶平均規模就是幾十畝地，這不是我們的願望決定的，是中國人口跟土地的關係決定的。中國現在20億畝耕地，假定城市化過程中一畝都不少，最後城市化率20年、30年以後80%，還有20%的人在種地。那20%的人，它也是好幾億人，就是10%的人，也是1.5億人，那也是30年以後的事情。20億畝地給1.5億人，一人也就是十來畝地，一家五六口人也就是幾十畝地。那麼多大戶去種幾千畝地、上萬畝地，其他所有的人都幹嗎呢？這個問題是要回答的。你沒有那麼多地，甚至連家庭農場，中國也搞不了。只有人多地少的地方可以搞家庭農場，所謂家庭農場好賴也應該有百八十畝地吧。
我們看日本、韓國以及中國臺灣，跟我們差不多，人均土地，人和土地的關係都差不多一畝多地。日本除了北海道有家庭農場，其他都叫專業農戶；幾十畝地，只能叫專業農戶成不了農場。不是日本人不想搞農場，它沒有美國那麼多地。所以在農地流轉問題上，不能頭腦發熱，不能搞大躍進。考慮我們人口和耕地的關係，最後能搞多大的規模，這不是拍腦袋想搞多大就搞多大，這是我們在農地流轉中要注意的問題。
規模流轉土地的絕大部分都是非糧化非農化，這是一個要重視的問題。日本是長期禁止工商企業下鄉買地。這個禁止不是來自政府，是應農民的要求，農民不希望別人來跟自己競爭。農民要求這個土地應該讓我們來種，不能讓工商企業把地都搶走，把我們的生態環境搞惡化了。美國的農業也是禁止工商企業去買地，也是源於美國農民即農場主的力量。
中國沒有那麼多地，一共就20億畝地，除以13億人，一個人只有一畝多地，90%的人進城以後，也搞不成農場。所以土地流轉方向是正確的，沒有問題，我們轉讓給誰，這個問題恐怕要想好，這是個核心問題。
土地非農使用的難題
農民進城，沒地方住是因為他沒地，這涉及我們土地的分配製度。現行土地分配製度的主要模式，就是政府徵地，徵地以後政府賣地，形成土地收入，政府用這個收入來建設城市，搞基礎設施建設。這是我們的土地財政這一塊。十八屆三中全會做了一些改變，一面縮小了徵地範圍，一面增加了農民補償。這兩個措施一個是減少了地方徵地賣地的範圍，收入會減少；一個是提高地方政府補償的成本，成本要增加。因此，三中全會這兩個決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會更不好過。
這是我們現在土地財政制度的問題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評。翻開報紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說這個多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補償一隻雞”，儘管實際上不是這麼回事，政府債務累累。但是大家都這麼說，那也沒有辦法。因為錢確實首先是進了政府的腰包，而政府確實也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實是。但是大部分應當說還是用在基建上，但大家不領情。而且補償費用越來越高，在我們的沿海地方、重點城市，那補償已經成天價了。
到目前為止，我們對這個問題是沒有回答，繞著走的。檔案裡既沒有說土地財政政策很好我們要堅持，也沒有說土地財政大家批評都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個問題。一個是我們的經濟增長整個這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財政有關係，是不是靠其實現的？這是第一點。第二是說，你說這個土地財政不行，大家都說不行，怎麼辦？你們誰能說出個行的辦法來，我想這第二條更重要。因為你不說行的辦法來，那這個事情沒法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊塗往前走。
所以，用什麼來替代我們現在的土地財政，這個問題不回答，我們確實沒辦法往下走。我理解，這恐怕是一個主要的困難。這個問題太**，涉及我們整個的制度，現行的整個中央地方的財政制度。所以，這個問題到現在為止，應該說，還沒有非常認真地研究，包括在內部公開來討論這個問題，說土地財政不行用什麼來替代，這個基本上還沒有。這是我們土地問題的難點，這難點是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。
土地問題的難點，也是最複雜擾人的地方，就是這個宅基地。三中全會專門有一段話講宅基地的問題。仔細再看，這段話是從宅基地的改革談起，結尾說的卻是，要進行試點推動農民住房的抵押、轉讓。從地開始，講到後面地沒了，就剩地上的房子了。如果這個地不考慮的話，房子抵押了地沒變，或者地怎麼辦，沒回答，這個體現了問題的**性。
宅基地上面蓋的是農民住房，我們規定的是一戶一宅，從農地上劃出來免費取得。現在壓倒性的觀點，主張宅基地跟城市的商業用地應該是同地、同權、同價。那麼究竟能不能同呢，恐怕還不那麼簡單。最初三中全會有很多人要把這個寫進去，我們看到最後還是沒寫，最後是從地開始講到房子的。這個問題的難點在什麼地方，我理解宅基地問題最大的難點，就是我們在農村規劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒管好呢，如果宅基地放開的話，城裡富人都下鄉圈地搞莊園，這個建築的混亂局面恐怕難以遏制，這是最後宅基地被叫停的一個重要原因
。
小產權房合法化，一種意見是說，讓以前蓋的合法化，今後再也不準搞了。但既然過去說了這麼多年都是非法的，突然有一天宣佈能夠合法，那說明現在說的話你千萬別信，你趕緊多建，將來肯定有一天還有說法，說到那時為止還是合法。因為我們下了那麼多檔案都是不合法的，現在說以前合法、以後不合法是沒有任何公信力的。
返回來說，小產權房能不能合法化，變成一個違反規劃建築可不可以合法化的問題。這個我講過，違建中國不能合法、西方不能合法，永遠都不能合法。每個人都為了自己的最大利益去建，最後這個地方不適合人居住了。
小產權房問題涉及違建是不能合法化的。我的觀點是，處理小產權房的問題，原則應該是很清楚的。讓建設小產權房的人跟居住小產權房的人不能夠得利。不能讓違法的人得利，讓合法的人吃虧。真正使今後違建不出現最主要的辦法，就是你要讓所有以前做的人沒賺到什麼便宜，後面的人自然就不幹了。人家沒房子買一個小產權房，最後肯定是要把這個房子給他的。但是不能夠讓他相對比同期買大產權房的人撈一個很大的便宜，那實際上是鼓勵違建。
我認為，小產權房合法化這個問題在中國搞成這個樣子，實際上是我們國內缺乏法治觀念的一個最典型的表現。如何理解？
實際上就是一個事兒，如果你有土地，而且這個土地是你合法擁有的，不管是所有還是佔用還是使用，你有沒有權利在上面搞建築。實際上，你就要回答這麼一個問題。這個問題回答了，下面的事情就好辦了。
現代所有發達的市場經濟國家的基本法律，就是“建築不自由”。這塊地是你的，也是住宅用地，但是你不能隨便建房子。我花兩年時間寫了一本書，其中有兩章專門是講西方土地的建築權和土地的所有權如何相分離的歷史過程。其他所有的東西，如果你有所有權你就有使用權。我買了這個杯子，這個杯子就是我的，然後我就有使用權了。我怎麼用它，我拿它喝茶可以，我用它裝飯也行，我不高興把它摔了也可以。但是唯有土地，你擁有土地你有所有權利，你什麼權利都有，你就是沒有建築權，不能隨便蓋房子，這個是國內現在最缺乏的法治觀念。西方的土地都是私有制，私有制也沒有這個權利。
西方整個這套規定，跟我們現在對市場經濟的理解相差十萬八千里。我們去德國，德國是在這方面要求最嚴的。德國從18世紀、19世紀開始就是建築不自由。現在到德國看，從城市到鄉村，都特別漂亮；實際上，人家的那個漂亮的後面，不是靠每個人的自覺，是靠法治。
所以，在土地問題上，土地的非農使用的法治方向是什麼，就是所有權和開發權相分離的這個現代的土地制度，我們國內包括我們領導都要補課，因為這些基本的道理都還不知道。從國外回來的很多人，他不講這個，他主要跟我們宣傳的是私有產權的至上；他不去講現代西方的土地制度發展到今天，他的土地利用是高度規劃的、高度計劃的，比我們的計劃經濟還厲害。
從方向上來說，宅基地將來是一定會自由買賣的，這是市場經濟和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會的底線，它永遠合法化不了。什麼是我們改革的方向，什麼是這裡面的誤區，我們在分析土地制度難點的時候一定要非常清楚。
宅基地將來從方向上來看，就是要逐步改的，就是城裡人也是可以下鄉，去買地去置業，但是這需要條件。三中全會的《決定》最後把這一塊給卡住了，我認為非常正確，要不然不說天下大亂，至少天下中亂。為什麼呢？在今天這個情況下，如果允許城裡人下鄉買地，那我們有太多的富人，想到農村去圈一大塊土地，去搞個莊園，週末去度個假。他能遵守規劃嗎？我們城裡面還在樓上蓋房子呢，農村嚴格實施規劃管治，我們現在還沒有這個能力。將來從方向上講，是應該允許居民下鄉購買土地，不過要有稅收調節，有土地用途和規劃管治。這一點看看發達國家就知道了，我們沿著市場經濟方向走，將來會是什麼樣的。
土地制度改革中的困局
我們現在的集體所有的家庭土地承包制度，這個制度無論怎麼批評它，要看到它也有一個巨大的好處，因為土地家庭均分了以後不是私有制，不準自由買賣，所以最大的好處就是說你不能兩極分化，你沒法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼併。所以，改革開放搞了30多年，現在的土地還是這麼平均，是跟我們土地承包制度聯在一起的。既解決了土地的均分問題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統社會的土地問題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農正在產生越來越大的衝突，因為很多農民外出打工了，均分的土地要流轉要集中，農地許多不做農業變為建設用地，這就產生了巨大的衝擊和挑戰。
我發現，學者當中最反對集體所有制的人，也是現在最講集體所有制的人。原本他是最反對集體所有制，集體所有制產權不清沒有什麼內涵，但是現在講同地同價的時候，為了爭取利益的時候，他就講集體所有制多重要、多好，一定要跟國有土地同等權利。
實際上，這是偷換了一個概念。用集體、國有土地偷換了農村和城市的土地。在美國，沒有人講農村土地跟城市土地同地同權同價。同地關鍵是它的用途規劃要相同，用途規劃不同那是同地嗎？那個價格相差天上地下。從這個意義上，城市跟農村的土地，永遠不能是同價的。因為你的地理位置不同或者假設地理位置靠在一起，你規劃肯定是不同的。如果農村的規劃和城市的一樣，還有農村跟城市嗎？
土地如果農業使用，那永遠沒什麼雜想。農業的土地，現在在美國平均價格也就是一畝地2000元人民幣，有的是幾百塊錢，歐洲也是這樣。中國臺灣有句話叫作“市地是黃金，農地是糞土”。農地不值錢，農業你種那點糧食想發什麼財也發不了，你種田，就是兩千斤稻穀也不值多少錢。
我們現在的改革，在土地問題上，近幾年的叫作“增人不增地，減人不減地”。什麼是“增人不增地，減人不減地”？就是土地一次分到位，後面出生的人、遷進來的人都沒有土地了。按照現有的人一次量化到戶，本質上就這個意思。我們現在叫確權辦證，把土地證都發給人家了，你以後不能再說不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地，減人不減地”實質上相當於取消了集體所有制。
實際上，我們說農村的土地就是確權到農戶，變成私有化，也沒關係。在現代社會，持有農地不會造成巨大的任何差距。你有50畝地，你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農地，只要把那個農字帶上，你把這個規劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農地就是私有化，我們在這兒討論，實際上也沒有什麼意義。但是最不好的是什麼呢？我們又要強制取消集體成員的權利，同時我們又要說集體所有制堅決不能動搖，你到底是啥意思？你到底是說，集體所有制堅決不能動搖，因而集體成員的權利一定要保障，還是說後來的集體成員已經沒權利？你想“增人不增地”以後，在農村土地都沒有了還有什麼權利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因為我們把自己思想都搞亂了。這使得我們的政策不好也沒法執行，因為它自相矛盾。這是我們在改革中要解決的問題。在所有制問題上，我們走的彎路不少。
我的觀點是，這個問題將來是要思想解放的，從一定意義上說，中國哪裡有什麼集體所有制，哪一天集體決定過自己的事情？制定1982年憲法的時候，有個意見說，都轉國有土地就完了。因為我們從來沒有讓集體自己決定集體所有制的事，從來是我們國家幫它決定的。我覺得我們要明白經濟社會發展的規律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實際上是水到渠成要放棄和改革的。隨著市場經濟的發展，有些東西死守也守不住，就像我們現在在計劃經濟中搞出來的集體所有制一樣。
（本章完）