第二章 鄉鎮黨委書記公推直選
隨著村委會主任以及村支部書記競爭性選舉的普遍推廣，鄉鎮一級的競爭性選舉也逐步出現試點。2001年鄉鎮換屆時，四川平昌縣在靈山鄉進行了公推直選鄉鎮黨委班子試點並取得成功。截至2007年10月，全國有300多個鄉鎮開展領導班子公推直選試點。諸多試點表明我國競爭性選舉逐步從村級選舉走向鄉鎮選舉，尤其是作為鄉鎮民主標誌的鄉鎮長、鄉鎮黨委書記的直選和競選在不少省份進行試點，為推進鄉鎮競爭性選舉發展積累了有益經驗。
各地在進行鄉鎮黨委書記公推直選試點時的具體做法和操作程式不盡相同，例如在參選資格、具體提名程式、選舉順序，以及其他黨委委員的選舉方式上存在差別。這些試點都還處於初步探討階段，不一樣的具體做法為我們深入研究和不斷完善選舉提供了豐富的素材。本章選擇了幾個具有代表性的鄉鎮黨委書記公推直選案例，並對其具體做法進行比較。
1．四川平昌縣鄉鎮黨委書記公推直選
2004年1月，平昌縣在總結靈山鄉黨委書記公推直選經驗的基礎上，把公推直選的做法推廣到9個鄉鎮，9個鄉鎮的黨委書記和黨委其他成員全部由公推直選產生。筆者於2005年11月底和2006年3月初兩次赴平昌縣進行專題調研，分別召開了改革發起者座談會和改革受益人座談會，與縣委書記劉謙祥、管黨副書記鄭南貴以及時任組織部長現任縣委副書記的鄭開屏進行了兩次長時間的訪談，分別與9個直選產生的鄉鎮黨委書記進行了座談，以及對幾個尚未進行直選的鄉鎮的黨委書記進行了訪談，走訪了平昌縣蘭草鎮、坦溪鎮、涵水鎮、筆山鄉、江口鎮，並在每個鎮都進行了黨員座談以及非黨群眾的個別訪談。筆者的第一次調研主要在於考察平昌公推直選鄉鎮黨委書記創新的真實性和主要內容，是否真正進行了公推直選的試點？試點是如何進行的？主要的做法和步驟是什麼？為什麼會進行公推直選的試點？公推直選取得了什麼效果？公推直選的各方參與主體是如何認識和看待公推直選：縣委書記和組織部長為什麼要啟動和推動公推直選試點？鄉鎮黨委書記和委員如何認識和應對公推直選？普通黨員和非黨群眾怎樣看待公推直選？筆者第二次調研著重在與考察公推直選的深層原因，它的意義和影響，以及存在的問題或須要進一步完善的地方。並尋求筆者第一次調研後產生的一些疑問的答案，這些疑問包括：鄉鎮黨委公推直選與黨管幹部原則的關係？鄉鎮黨委公推直選對黨的領導和執政能力有什麼影響？公推直選與鄉鎮經濟社會的發展有沒有直接的關聯？筆者查閱了大量黨委有關檔案和資料，為了驗證資料的真實性，筆者就其中部分內容找到當事人進行了核證。
1.1 公推直選的具體做法、過程及其創新特徵
（1）公推直選的做法和過程
公推直選是利用鄉鎮換屆的時機進行的，可以分為三個階段，首先是準備階段，其次是實施階段，最後是後續階段。準備階段包括以下幾個重要的步驟：成立鄉鎮黨委班子公推直選領導小組及其辦公室，領導小組是這次鄉鎮黨委公推直選試點的領導者和組織者，也是制度設計者，領導小組由縣委書記任組長，在縣委組織部設立辦公室，承擔本次試點的組織協調工作。從領導小組的設立及其構成可以看出，鄉鎮黨委的公推直選是在縣委的直接領導和控制下進行的，“堅持黨的領導是做好鄉鎮公推直選工作的根本保證”，這也是鄉鎮黨委公推直選體現黨的領導和黨管幹部原則的具體表現之一。接著是制定鄉鎮黨委公推直選的實施方案，2003年12月25日印發了“中共平昌縣委關於在鄉鎮換屆中展開公推直選鄉鎮黨委領導班子試點的實施意見”的縣委檔案，這是試點工作的綱領性檔案和操作方案，檔案列出了實行試點的9個鄉鎮的名單，檔案的主要內容包括試點的指導思想、目的和意義、總體要求、參選物件和條件、方法步驟。然後是宣傳發動，縣委利用本縣的有線電視、廣播、標語和會議等多種形式廣泛宣傳公推直選鄉鎮黨委領導班子的指導思想、原則和方法步驟，向社會公開競選的職位、任職資格條件和下屆黨委工作目標、選舉辦法和程式等，動員符合條件的幹部積極報名競選，發動全體黨員、各方面人士參與和支援公推直選工作。除了以上三個環節外，準備階段還包括其他一些準備工作，例如確定哪些鄉鎮實行公推直選，領導小組先行進行摸底調查，估計公推直選能夠成功的鄉鎮才會被列為試點鄉鎮，主要考慮因素包括鄉鎮黨委書記的競爭力和態度、鄉鎮情況是否複雜、黨員的數量等等。在準備階段，實行公推直選的鄉鎮向縣委提出召開黨員大會的請示，在與縣委協商後確定黨員大會的時間和地點、大會的主要議程以及選舉辦法，例如平昌縣筆山鎮2003年12月28日向縣委提交了筆山鎮“關於召開筆山鎮黨員大會的請示”，縣委批覆同意後具體實施。可見公推直選工作需要上下級黨組織的協調配合。
實施階段是公推直選的核心程式，包括公開報名、資格審查、公推候選人、黨員大會直選四個重要步驟。符合條件的人都可以報名。根據平昌縣鄉鎮黨委公推直選實施意見（以下簡稱實施意見），報名條件可以分為三個層次，首先是前提條件，即參選物件是縣級黨政群機關的國家公務員或黨的機關工作者、鄉鎮現有領導班子成員、鄉鎮機關國家公務員。競選者應具備的基本條件主要是政治方面的，包括具有履行職責所需要的政策水平和理論素養；堅決執行黨的基本路線和各項方針政策；堅持解放思想、實事求是；具有強烈的政治責任感和實踐經驗；依法辦事、清正廉潔；堅持和維護黨的民主集中制。基本條件是務虛的，但也是不可缺的。根據實施意見，第三個層次的條件是資格條件：①具有3年以上工齡和2年以上黨齡；②具有大專以上文化程度；③必須經過黨校、行政學院或者組織人事部門認可的其他培訓機構兩個月以上的培訓；④身體健康，年齡在45歲以下；⑤參加黨委書記競選的，必須在副科級以上崗位工作兩年以上，同時應具有從事黨務工作和經濟工作的經歷。現任本鄉鎮領導班子成員報名參加現崗位競選可不受上述條件限制。從參選條件來看，這些條件是比較苛刻的，結果限制了一些人的被選舉權，降低了選舉的競爭性。要求參選物件必須是黨政工作人員或國家公務員將廣大的非從事公務或黨務的黨員排除在參選物件之外。從報名的實際情況來看，報名人數並不多，9個鄉鎮中的8個鄉鎮都只有兩個人報名參選黨委書記，只有蘭草鎮有三人報名參選鎮黨委書記。
資格審查是縣委對報名競選者是否符合報名條件和資格進行審查，同時對報名競選者的思想、政治表現、工作能力等方面進行審查，確定符合資格的人數，並採取多種形式予以公示，接受群眾監督。資格審查是縣委控制鄉鎮黨委公推直選的重要方式，從理論上講，縣委可以利用資格審查將一些不符合報名條件或其他條件的人排除。這也是體現黨管幹部原則的重要方面。
公推候選人是一道可能啟動的程式。報名競選黨委書記在3人以上，報名競選黨委副書記在5人以上，報名競選黨委委員超過應選人數3人以上的，才啟動這項程式，即召開候選人推薦會，透過資格審查的報名者在推薦會上進行演講，回答與會人員的提問，然後進行無記名投票，根據得票多少，確定2名黨委書記候選人，4名黨委副書記候選人和若干名黨委委員候選人（比應選名額多1-2名），然後提交黨員大會進行正式選舉。如果報名參加黨委書記競選的人只有兩名，報名競選黨委副書記的只有4人，報名競選黨委委員的人數只比應選名額多出1-2名，則不召開推薦會，直接提交黨員大會進行正式選舉。參加推薦會的人員包括全體黨員和部分非黨群眾代表，根據實施意見的規定，群眾代表的人數原則上不超過參會黨員人數的30%，實際上，參加推薦會的非黨代表約為10%左右，9個直選的鄉鎮一共有726名非黨代表參加了推薦會。非黨代表主要由以下人員構成：鄉鎮機關非黨幹部或公務員、非黨員的村委會主任和村組幹部、本鎮企業或個體戶非黨員代表、七站八所等鄉級部門非黨人員、普通居民或村民。參加推薦會的非黨群眾與黨員享有同樣的投票推薦權。當筆者問及改革的設計者為什麼會讓非黨群眾代表參與黨內的選舉時，改革的設計者告訴筆者，他們一開始就想到要非黨群眾代表的參與，主要是為了增強黨內選舉的民主性和合法性，執政黨的選舉不僅關乎黨內和黨員，還涉及廣大普通群眾的利益，他們應該有表達自己意願的機會，在此前實行的公推公選產生鄉鎮領導時就已經有非黨群眾參與的環節，在公推直選中邀請非黨群眾代表參加推薦會也是自然發展的結果。公推候選人這道環節實際上就是預選，從初步候選人中透過投票決定正式候選人。有意思的是，參加預選投票的人比參加正式選舉投票的人還要多。非黨代表有權參加預選進行投票，而不能參加正式選舉，這也體現了黨員與非黨員的區別。
召開黨員大會進行直選是公推直選鄉鎮黨委班子最重要的一個環節。根據規定，鄉鎮黨員大會要求有五分之四的黨員參加。黨員大會直選實行“五輪選”，第一輪選舉黨委書記，由黨委書記候選人分別發表演講和回答提問，接著投票，當場統計得票結果；第二輪選舉黨委副書記，競選黨委書記的落選者根據個人意願可參加黨委副書記競選，接著當場投票計票；第三輪選舉黨委委員，黨委書記和副書記的當選者自動為黨委委員；第四輪選舉紀委書記，由新當選的黨委馬上協商確定一名黨委副書記提交黨員大會進行等額選舉；第五輪差額選舉其他紀委委員。
黨員大會直選後進入後續階段，主要包括以下幾個內容：上報縣委審批和備案，當選的黨委書記、副書記和紀委書記報縣委審批，黨委委員報縣委備案，紀委委員報縣委和縣紀委備案；新當選的黨委書記要在黨員大會上承諾就職，承諾書報縣委備案；任期內監督是黨委選舉的延續，在任期內，鄉鎮每年召開黨員大會或黨員代表會議，黨委書記和副書記進行述職，接受黨員評議，在年度工作考核民主測評中不稱職票超過30%，經縣委確認為不稱職的，責任辭職或免職。至筆者調研時止，尚沒有發生不稱職票超過30%的現象。
（2）公推直選的創新特徵
公推直選是黨內基層民主制度的重大進步，是基層黨內選舉制度的突破和創新，平昌縣的公推直選與傳統的鄉鎮黨委班子產生方式有什麼不同呢？傳統的鄉鎮黨委班子有兩種產生方式，一是組織任命，在非黨委集體換屆的時候，透過組織任命調整個別黨委成員的職務，尤其是鄉鎮黨委書記；二是換屆選舉，基層黨委任期屆滿進行換屆時，透過選舉產生。然而傳統的選舉是確認型選舉或動員型選舉，選舉必須保證“組織意圖”的實現，選舉難以體現選舉人的意志，使得選舉往往流於形式，實質上變成了的任命制。下面比較分析公推直選與傳統選舉的區別。
表2-1 平昌縣鄉鎮黨委書記公推直選與傳統選舉方式的區別1 有些地方的公推直選只是直選鄉鎮黨委書記，然後由黨委書記“組閣”，即提名其他黨委成員，例如成都市新都區2003年和2005年的做法。
由上表可以看出，平昌縣的公推直選與傳統選舉在性質上有本質區別，傳統選舉與其說是體現和匯聚選舉人意志的選舉，還不如說是貫徹上級意圖的動員，公推直選是體現選舉人意志的真正的競爭性選舉。
平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選最重要的創新特徵可以概括為：開放式提名、直接選、差額選、“倒著選”。候選人提名是選舉的第一個環節，對於選舉來說相當重要，提名權掌握在誰的手上往往直接影響到選舉的性質，傳統選舉的提名權掌握在上級組織手上，上級組織的提名候選人就是組織意圖，從這麼多年來的實踐來看，提名基本上直接決定了選舉的結果，因為極少出現上級提名的人選不能當選的現象。平昌縣公推直選採取符合資格條件的黨員自願報名的方式，儘管實施意見上寫著報名方式為個人自薦、群眾推薦與組織推薦，但實際上都是自己報名，沒有組織提名。公推直選由縣委規定報名物件範圍和資格條件，實行開放式提名，從某種意義上說，改變了提名權的配置，提名權由縣委和部分黨員共同掌握。直接選和差額選的意思容易理解，不用再解釋，“倒著選”主要是針對原來的選舉而言，即先由黨員選舉黨代表，黨代表再選舉委員，委員再選舉書記和副書記，而“倒著選”即指由黨員直接選舉黨委書記，再選舉副書記，最後選舉黨委委員。直接選、差額選、“倒著選”是保證公推直選成為體現選舉人意志的競爭性選舉的重要措施。直接選舉與間接選舉作為兩種選舉方式，從理論上來說，並沒有優劣好壞之分，但是在我國的鄉鎮黨委選舉中，實施兩者的效果卻大不相同。間接選舉是由黨員選舉黨代表，再由黨代表選舉鄉鎮黨委委員，一方面，黨代表人數一般只有黨員人數的15%，人數相差懸虛，一個有1000名黨員的鄉鎮，黨代表為150名，由1000名黨員來選舉和由150名黨員代表來選舉效果是不一樣的；另一方面，黨代表實際上很難真正代表黨員，筆者調研中瞭解到，黨代表的產生一般是由各個黨支部推薦，被推薦為黨代表的黨員往往認為自己當上黨代表是黨組織對他的信任，黨代表自然要根據組織意圖來投票。結果，間接選舉往往變成了貫徹組織意圖的選舉工具。由黨員直接選舉可以避免上述間接選舉的弊端，有利於體現選舉人的意志。等額選舉由於排除了其他候選人的競爭，毫無疑問是希望唯一的候選人得到選舉人的確認。差額選舉是體現競爭性選舉或競選的最基本的形式，也是尊重選舉人選擇權的最基本要求，差額候選人透過競選演講，接受選舉人的投票選擇。從某種意義上說，差額選舉最為重要，直接選舉或間接選舉往往涉及選舉的方式，儘管也很重要（如前所述），而差額選舉涉及選舉的核心。沒有差額選舉，即便是直接選舉，選舉也缺乏了競爭性，選舉的意義將大大折扣。從這個意義上講，平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選更為準確的說法應該是公推直選競選。因為平昌縣的做法，不僅是直選，還有競選。“倒著選”是一個很精巧的制度設計，其一，針對原來層層間接選舉的現象，選舉人的範圍越來越小，由黨員選黨代表是小範圍的，黨代表選委員也是小範圍的，再由委員選黨委書記和副書記的範圍就更小了，十來個委員就把最重要的職位黨委書記和副書記選舉出來了，這種多層次間接選舉不能體現選舉人的意志。其二，先選黨委書記，然後選黨委副書記，再選黨委委員，有利於競選者報名競選，保證黨的人才不至於因落選而流失，同時有利於黨的團結。從高到低職位輪次選舉，競選黨委書記的落選者根據個人意願可以參加副書記的競選，競選副書記落選的候選人根據個人意願可以參加黨委委員的競選，使得競選高職位的落選者有機會參與低職位的競選，避免發生高職位競選者一旦落選就失去了別的機會，逼得落選者成為反對派。這也有利於減少公推直選對現有鄉鎮領導帶來的衝擊。如果先選舉黨委委員，再由黨委委員競選黨委書記和副書記，會遇到很多困境，首先，黨委委員在競選的時候不能明確自己要競選的職位，不利於做競選演講和承諾；其次，如果一個黨委委員想先競選書記，競選書記不成之後在競選副書記，那麼他面臨選擇的困境，也減少了他競選的機會。
公推直選透過開放提名，實行直接選、差額選、“倒著選”的方式，改變了傳統的黨內基層選舉制度，使得鄉鎮黨委選舉由確認型選舉或動員型選舉向競爭性選舉的轉變，真正體現黨員作為選舉人的意志。
（3）從公推公選到公推直選
1998年至1999年鄉鎮換屆時，平昌縣就進行了鄉鎮領導公推公選的試點，而且在2001年的換屆選舉時在全縣推廣。公推公選與公推直選有什麼區別呢？公推公選也是一種競爭性的選舉，但是公推直選的競爭性和民主性要遠遠強於公推公選。主要體現在兩個環節，公推公選的推薦環節是由一個選舉人團推薦候選人，這個選舉人團一般是由各方代表組成；公推直選的推薦環節由全體黨員和部分非黨代表投票推薦，實質上是預選，公推直選參與推薦的人數比公推公選人數要多得多，更具有廣泛性；其次，公推公選是間接選舉，正式選舉是由鄉鎮黨員代表大會或鄉鎮人民代表大會選舉，而公推直選是直接選舉，正式選舉在黨員大會上由全體黨員直接投票選舉。從公推公選到公推直選是選舉制度一次重大發展，不僅民主選舉向前推進了一步，增強了選舉的合法性，促使候選人與更廣大的選舉人之間加強溝通，同時，公推直選與公推公選相比，更容易避免賄選現象的發生，參加公推直選的人數是全體黨員和部分非黨群眾，有些鄉鎮多大800多人，甚至1000多人，而參加公推公選的人數則少得多，一般只有100人之200人左右，如果要進行賄選的話，公推直選情況下成本太大，而且風險很大。從實際情況來看，公推直選情況下基本上沒有什麼賄選。此外，公推公選一般用來選舉鄉鎮長和副鄉鎮長等行政職務，而公推直選一般用來選舉鄉鎮黨委書記和黨委班子成員。
1.2 鄉鎮黨委班子公推直選的原因與改革者的動機
鄉鎮黨委班子公推直選試點的發生決不是偶然的，也不是憑空發生的，從某種意義上來說，公推直選鄉鎮黨委班子是基層黨內民主發展的一種必然現象和結果。促使鄉鎮黨委班子公推直選的不僅有巨集觀方面的原因，也有微觀方面的原因，從總體上來說，鄉鎮公推直選具有必然性，而為什麼公推直選在平昌縣較早進行試點並推廣則具有一些偶然的因素。
（1）公推直選產生的巨集觀背景
1978年改革開放以來，農村的社會經濟政治狀況發生了巨大的變化，鄉鎮黨組織面臨的新形勢呼喚鄉鎮黨組織進行改革和創新，以便適應農村社會經濟政治發展的需要。市場經濟的發展和農村市場化改革改變了農村經濟社會資源的配置狀況，村民從對黨組織的行政依附中脫離出來，“一切由黨政組織控制和計劃安排的時代一去不復返了，越來越發達的交通、通訊和大眾媒體的發展為村民追求民主權利和維護自身利益提供了有利條件，敢於向黨政組織說‘不’，黨的政權在農村正在受到自己所發動和領導的經濟領域的深刻變革的挑戰”村民自治的推行和發展需要鄉鎮黨組織在農村經濟社會的管理方式與之相適應。20世紀末，農村鄉鎮黨政面臨財政困難和沉重的債務負擔，鄉鎮政權運轉困難，尤其是出於西南的四川農村，鄉鎮面臨的困境尤為突出。筆者在平昌縣涵水鎮調研時瞭解到，1998年由於鄉鎮遲遲不歸還欠著村民的債務，氣憤的村民好幾次把鄉鎮黨委的牌子撤了下來，反映了黨群幹群的緊張關係已經到了相當激勵的程度。農村社會的發展變化和形勢逼迫鄉鎮黨政必須進行改革和創新，改變傳統的管理方式，維持鄉鎮的正常運轉和黨組織在農村的執政地位。以任命制和傳統的確認型選舉制度為核心的鄉鎮領導幹部體制帶來的弊端已經暴露無遺，如果不加以改變將危及黨的執政地位。這些弊端包括：①幹部只對上負責不對群眾負責，官僚主義和形式主義氾濫，引發黨群幹群緊張關係；②黨員的選舉權利得不到保障，黨組織失去吸引力和凝聚力，農村黨員老齡化問題嚴重，申請入黨的年輕人越來越少，可能出現黨的事業後繼無人；③傳統幹部體制不利於人才脫穎而出，鄉鎮黨組織面臨人才危機；④任命制容易引發吏治腐敗，破壞黨的形象和公信力。鄉鎮黨政面臨的問題已經危及到黨的執政地位，傳統幹部任命制使黨在農村的執政面臨合法性危機。鞏固黨在農村的執政地位急需改革傳統的鄉鎮領導幹部任命制，保障農村黨員的選舉權利，改善黨群幹群關係，增強黨在農村執政的合法性。
（2）為什麼平昌縣較早進行鄉鎮黨委班子公推直選大規模試點
上面分析了公推直選產生的巨集觀背景，即公推直選鄉鎮黨委班子是農村經濟社會政治發展的需要，是鞏固黨在農村執政地位的需要，作為西部欠發達地區，平昌縣在鄉鎮的困難尤為突出，探索鄉鎮黨委班子產生方式的改革創新是平昌縣試圖擺脫困境，尋求經濟社會發展新出路的嘗試。從某種意義上說，平昌縣的創新是困難逼迫導向的，這與東部相對發達地區所面臨的環境是不一樣的，東部地區經濟相對發達，儘管鄉鎮幹部任命制帶來的弊端與西部地區是一樣的，但是東部地區沒有面臨財政困難和沉重債務，相對發達的經濟和較好的財政使得鄉鎮政府有能力去處理社會問題，化解黨群幹群的緊張關係。東部地區經濟發展的空間相對較大，對於地方黨委領導來說，在任期內發展經濟能夠取得很好的政績，而在西部偏遠農村地區，要想在較短時間內在發展經濟方面取得明顯的政績是不太可能的事情，而在政治發展和體制改革創新方面相對來說更有可能做出一些有益的貢獻。
然而，廣大的西部地區，甚至一些中部地區所面臨的巨集觀環境與平昌縣所處的環境大體上差不多，為什麼鄉鎮黨委班子公推直選較早地在平昌縣進行大規模試點，而不是在具有相同環境的其他地方？換個角度來說，是誰啟動和推動了平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選的試點？他們為什麼要推動公推直選？一般來說，鄉鎮黨委班子尤其是黨委書記是由縣委常委會來決定的，而作為常委會核心的縣委書記是最重要的人物，組織部長這個職務也很重要，任免鄉鎮黨委書記是他們手中最重要的權力，而實行鄉鎮黨委班子公推直選就意味著他們放棄了手中最重要的權力，他們為什麼會這樣做呢？筆者帶著這些疑問在調研過程中分別與平昌縣委書記劉謙祥、管黨副書記鄭南貴、曾任組織部長鄭開屏以及試點鄉鎮的黨委書記進行了長談。從認識觀和價值取向來說，他們都領悟到中央關於發展黨內民主的精神，縣委書記劉謙祥於2003年在香港考察的時候，看到外界媒體有關中共高層準備推動黨內民主改革的報道，遂萌發了在基層進行擴大黨內民主試點的想法，試圖在這個方面做出自己的成績，十六大關於擴大黨內民主的論述讓他們找到了改革的政策依據，儘管他們當時覺得進行這種改革實際上有一定的政治風險，但是他們非常自信，堅信這種改革在政治上和良心上都是對的，從政治上來說，擴大黨內民主的改革符合十六大檔案和中央精神，從良心上來說，改革創新不是為了自己個人的利益，而是為了百姓和公共利益；當筆者問及為什麼願意放棄自己手中的權力時，他們都談到跟他們自己的權力觀是有關係的，“我不是那麼戀權的，權力對我來說，不能只為了自己考慮”，“我對權力本身很超脫，看得不是那麼重”。鄉鎮黨委班子公推直選最關鍵的決策權掌握在縣委手上，儘管他們要取得更上層黨組織的支援或默許，但是能否推行鄉鎮黨委班子公推直選的關鍵因素在縣委，尤其是縣委書記。推行鄉鎮黨委公推直選對於縣委書記和組織部長個人來說有什麼考慮呢？他們對自己所發動的改革感到十分自豪，縣委書記劉謙祥在一次講話中說到，“我為平昌縣推動鄉鎮黨委班子公推直選，擴大黨內民主的改革創新感到自豪和光榮，如果這樣做有什麼風險的話，我就是今後不當這個縣委書記，我現在也要把公推直選進行下去”。劉謙祥書記為自己推動平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選感到一種成就感。“如果一定要說這種改革和創新對於我個人來說有什麼考慮的話，那就是透過這種改革來樹立我這個縣委書記的威信。”推動改革和制定規則也是一種重要的權力，透過運用這種權力同樣能夠樹立領導的威信。由於歷史積澱的矛盾和前任留下的一些遺留問題，劉謙祥到平昌任縣委書記的時候，黨群幹群關係十分緊張，縣委的威信很低，如何提升新任縣委書記的威信是新官上任首要考慮的問題，實踐證明，平昌縣的改革使得廣大的黨員領導幹部很服氣，廣大黨員和群眾受益得實惠，重新樹立了縣委書記和縣委的威信。時任組織部長的鄭開屏為筆者透露了他當時推動鄉鎮公推直選時的想法，他曾經擔任過縣委祕書和片區書記、組織部長，對幹部任免上的問題看到過經歷過很多事情，一方面，現行的制度本身在幹部任免上一般是一個人說了算，很多問題就出在這裡；另一方面，雖然縣委書記和組織部長在幹部任免上有重要權力，但是這個權力也是有風險的，收錢的人風險也很大，如果收了錢卻做不成，還要退錢，做成了也可能有人告發，鄭開屏看到很多領導幹部在這個問題上栽了跟頭。與其握著任免權這個有些燙手的山芋，還不如順水推舟，進行改革創新以贏得民心。縣委書記劉謙祥現身說法，跟筆者打了一個比喻，他說，選鄉鎮黨委書記好比找物件，如果這個物件是父母替他選定的，一旦出了問題，他會對父母不滿，如果由他自己選定的，出了問題他只能自己擔著，做父母的也省心了。鄉鎮黨委書記如果是由縣委書記選定的，一旦這個鄉鎮黨委書記出了問題，或者是黨員群眾對這個鄉鎮黨委書記不滿意，也會自然波及到縣委書記身上，現在由黨員自己選鄉鎮黨委書記，選得怎麼樣由黨員自己負責，沒人說縣委書記的不是，因而縣委書記也覺得自己輕鬆多了。
鄉鎮黨委書記是如何看待公推直選的呢？公推直選影響最大就是鄉鎮黨委書記，缺乏他們的配合，試點工作也難以展開。當縣委決定準備進行鄉鎮黨委班子公推直選試點時，找到靈山鄉黨委書記池春林，這位後來向政治局常委曾慶紅彙報直選情況的鄉黨委書記考慮良久，欣然答應進行試點，當筆者問及為什麼願意接受試點時，池春林向筆者講述了當時的想法，如果不進行公推直選，他繼續當鄉黨委書記肯定沒有問題，如果進行公推直選，那麼能否選上就不知道了，後來想想覺得自己這幾年還是為鄉里辦了些實事，黨員群眾還是比較認可的，逐漸覺得自己有信心贏得選舉；另一方面，他認為，村委會幹部敢於在幾百甚至幾千人的村民大會上演講競選，鄉鎮黨委領導為什麼沒有勇氣在幾百人的黨員大會上進行演講競選呢？他憑著這一理由不僅說服了他自己，還說服了鄉黨委班子其他成員。蘭草鎮黨委書記馮仁經歷了最複雜的心理過程，當縣委告訴他要在蘭草鎮進行鎮黨委書記公推直選時，他當時並沒有意識到自己所面臨的挑戰，當從鄰鄉過來一位極具競爭力的候選人報名之後，他立即感到自己的位子可能不保，此時他覺得縣委這樣做是一種不負責任的做法，既然前不久已經任命自己為鎮黨委書記，現在卻又進行公推直選讓人來競爭我這個職位，馮仁開始對縣委的做法有些不理解了，可是也沒有辦法，只有積極備選迎接挑戰，最後以微弱優勢取勝。當選後，馮仁積極開展工作，在鎮產業結構調整和修建道路、自來水，維修學校等方面做出了不少成績。筆者調研中發現，凡是覺得自己有優勢贏得選舉的鄉鎮黨委書記都對公推直選持積極支援和大加讚賞的態度，他們覺得透過公推直選選上去的更感到光榮和自信，行使權力更加理直氣壯，工作過程中也容易取得黨員群眾的理解和支援。
（3）鄉鎮長直選與鄉鎮黨委書記直選
平昌縣為什麼進行鄉鎮黨委書記的直選而不是進行鄉鎮長的直選呢？迄今為止，鄉鎮長直選只在個別地方進行試點，而且試點範圍始終沒有擴大。鄉鎮黨委書記直選在四川、江蘇、雲南等十幾個省份推廣試點，試點範圍逐步擴大，為什麼鄉鎮長直選和鄉鎮黨委書記直選發展趨勢不一樣？探討其中的原因也許會對我們考察中國基層民主政治發展提供有益的啟示。從鄉鎮長直選到鄉鎮黨委書記直選可以算是基層民主的一個進步，在現行的政治體制下，鄉鎮黨委書記是鄉鎮的“一把手”，或者說是鄉鎮的最高領導，從直選鄉鎮長到直選鄉鎮黨委書記，從級別上來說提高了半個層次。平昌縣委在決定公推直選試點時考慮了這個因素，他們在進行制度設計時參考了遂寧市步雲鄉和深圳大鵬鎮的做法，同時認為他們只是進行鄉鎮長選舉，意義沒有進行鄉鎮黨委書記選舉那麼大，設計者認為應該超越步雲鄉和大鵬鎮的做法。總體上來分析鄉鎮黨委書記直選試點和推廣而鄉鎮長直選停滯不前的原因，恐怕是法律上和政治上的因素。步雲鄉鄉長直選曾經遭到違背憲法和法律的質疑，憲法和選舉法規定鄉鎮長應該由鄉鎮人大代表來選舉，而不是由選民直接選舉。這種質疑背後的原因是鄉鎮長直選弱化了鄉鎮人大的權力。鄉鎮黨委書記直選儘管也被質疑違背黨的有關規定，但是相對鄉鎮長直選來說遇到的這種質疑要少得多，也不牽涉到其他部門的利益。鄉鎮長直選涉及全體選民，程式複雜，而且難以組織和控制；鄉鎮黨委書記直選只涉及到黨員，比較容易組織和控制。四川省委組織部看來已經總結了上述經驗，在指導基層民主發展的檔案中明確提到：“需要強調的是，各地不得進行鄉鎮長的公推直選試點工作，要把試點工作主要放在鄉鎮黨委書記公推直選的研究上。”之所以這樣規定，筆者推斷還有兩個最重要的原因，一是鄉鎮長直選勢必提高鄉鎮長的威信和責任，而與現行體制下黨委書記是“一把手”相沖突，造成鄉鎮長和鄉鎮黨委書記的緊張關係；第二個原因，筆者以為最為重要，就是鄉鎮長公推直選有可能產生體制外的勢力，久而久之將挑戰黨的領導地位，與此相比，鄉鎮黨委書記直選不僅容易操作控制，而且有利於加強黨的領導，鞏固黨的執政地位。從目前全國的實踐來看，試圖進行鄉鎮長選舉改革的地方都需要儘量避免法律和政治上的問題，不搞鄉鎮長直選的試點，即使是遂寧步雲鄉也進行了相應的改變和妥協，在2001年換屆時，步雲鄉改直選鄉長為直接選舉鄉長候選人，再由人大選舉。重慶市渝北區在2004年2月進行了鄉鎮長選舉改革試點，張關鎮鎮長透過三輪投票選舉，由鎮全體選民投票推薦兩名正式候選人，提交鎮人大選舉，這樣設計的目的就是為了規避鄉鎮長直選，以免帶來麻煩。由此看來，鄉鎮長直選和鄉鎮黨委書記直選的不同前景有其政治發展的邏輯性。
1.3 鄉鎮黨委班子公推直選的意義和影響
鄉鎮黨委班子公推直選是基層黨內民主的重要進步，是基層政治體制改革的重要突破，不僅鞏固了黨在農村的領導和執政地位，而且將根本改善農村基層政治生態，有利於維持農村長期穩定和促進農村各項事業的發展。
（1）擴大黨內民主，保障黨員權利
鄉鎮黨委班子公推直選擴大了黨內民主，保障了黨員權利，增強了黨的凝聚力。競爭性選舉制度是民主政治的根本標誌和保證。改革和完善黨內選舉制度是發展黨內民主的根本途徑。鄉鎮黨委班子公推直選是鄉鎮黨委競爭性選舉，體現黨員作為選舉人的意志。保障黨員的權利必須首先保障黨員的選舉權，因為選舉權是黨員參與黨的活動和事業最重要的權利。四川在推進基層黨內民主方面走在全國的前列，這與四川省委領導對黨內選舉的深刻認識和正確指導分不開的，“從近幾年的實踐和效果看，發展黨內基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內選舉入手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過的‘當家人’”，“落實黨員對黨的組織負責人的選舉權，是黨內民主建設的一個核心問題。選舉權是一個綜合的民主權利，它既體現對重要事務發表意見，又體現充分的參與決策，同時還體現有效監督和制約黨的幹部的權利。”鄉鎮黨委班子公推直選極大地增強了黨員參與的政治熱情，2004年平昌縣9個鄉鎮直選試點，共有2901名黨員，125名外出務工黨員中116名回鄉參加了選舉。平昌縣筆山鎮樓石村84歲高齡的黨員王平和說：“我入黨快滿50年了，像這樣由黨員來面對面地投票選舉鎮黨委書記和委員還是第一次，作為一名黨員，我感到光榮和自豪。”平昌縣喜神鄉黨員劉權順在廣州找到一份月薪1300多元的工作，在接到鄉黨委選舉通知後立即趕回家參加選舉，他說：“工作可以再找，錢可以在掙，但由黨員直接選舉黨委書記和委員還是第一次，我一定會來行使好一名普通黨員的權利。”保障黨員的權利增強了黨的吸引力和凝聚力，農村黨員老齡化問題越來越嚴重，原來年輕人申請入黨的情況很少，平昌縣江口鎮黨委副書記嚴莉華告訴筆者，原來發展黨員是他們的一項重要任務，每年都要求消滅“空白村”，現在根本不存在“空白村”，公推直選之後申請入黨的人越來越多，主要是因為黨員的權利得到了保障，選舉鄉鎮黨委書記都由黨員投票，激發了入黨的積極性。江口鎮紅廟村以前需要黨支部動員才有人申請入黨，而實行公推直選之後2005年就有6人申請入黨，經過考核有2人已經入黨。蘭草鎮2005年有60多人申請入黨，而以前申請入黨的人數遠遠低於這個數字。
（2）領導幹部管理體制改革的突破口
鄉鎮黨委班子公推直選是領導幹部管理體制尤其是基層領導幹部產生方式的重要變革，從根本上改變了傳統的“由少數人在少數人中選人”的機制，實現
（3）有利於防止腐敗
腐敗是危害執政黨執政地位的毒瘤，而用人腐敗是最嚴重的腐敗，直接危害到黨的執政合法性。鄉鎮黨委班子公推直選從根本上剷除了鄉鎮領導幹部用人腐敗的土壤，杜絕了鄉鎮領導幹部任用腐敗現象的發生。因為鄉鎮領導幹部不是由縣委幾個領導說了算，而是由廣大黨員和群眾的選票決定的。在平昌縣實行公推直選的鄉鎮，往縣委書記或組織部長那裡跑官要官的情況少了。
（4）有利於領導幹部對上負責與對下負責相結合
鄉鎮領導由於長期的任命制或確認型選舉使得鄉鎮領導只對上負責不對下負責，導致官僚主義和形式主義氾濫。平昌縣委推動鄉鎮黨委班子公推直選就是透過黨員投票決定幹部去留促使鄉鎮領導關注黨員群眾的呼聲和需求，“權力來源哪裡，就向哪裡負責，我們透過調整權力來源方向促使鄉鎮領導關注黨員群眾的要求。”黨員在推薦大會和黨員大會上向候選人提問，反映黨員群眾的意見和要求，候選人回答提問，這是一個雙方溝通和交流的過程，鄉鎮領導透過競選更清楚地瞭解黨員的利益需求。只有為群眾辦實事的人才能當選。透過直選產生的鄉鎮黨委書記普遍感到自己身上的責任更重了，壓力更大了，對待普通黨員群眾的態度都完全變了，原來一些鄉鎮領導以官員自居，高高在上，實行直選後，鄉鎮領導不敢隨便怠慢普通黨員群眾的要求，即使不能馬上解決群眾反映的問題，也要向群眾耐心解釋。鄉鎮黨委班子公推直選極大地改善了基層黨群幹群關係，鄉鎮領導也感覺獲益匪淺，鄉鎮領導的工作更好做了，因為他們是黨員投票選舉出來的，工作當中容易得到黨員群眾的理解和支援。平昌縣坦溪鎮民興村黨員王傳銀說到，“我們自己選的帶頭人，若不響應帶頭人完成任務，不支援他們的工作，那麼我們愧為黨員，愧對自己的良心！”公推直選由於增強了鄉鎮領導與黨員群眾之間的溝通，有利於化解黨群矛盾。平昌縣蘭草鎮公推直選之後，群眾上訪尤其是越級上訪現象大大減少，一嚴姓村民是當地的“上訪專業戶”，2005年向黨組織提交了入黨申請書，積極配合當地黨組織的工作。
（5）有利於促進農村各項事業的發展
鄉鎮黨委班子公推直選過程中，候選人要在推薦大會和黨員大會上進行競選演講，當選後要發表推動鄉鎮經濟社會發展的承諾，還要與縣委簽訂工作目標責任書。為了兌現競選承諾，更重要的是為了在下一屆競選贏得民心，當選後的鄉鎮黨委班子成員尤其是黨委書記想盡各種辦法促進鄉鎮發展。平昌縣筆山鎮黨委書記白能國說：“我是透過公推直選當上的黨委書記，說明廣大黨員群眾信任我，我只能帶領群眾把工作幹得更好，推動鎮各項事業的發展，才上對得起組織，下對得起群眾，也才對得起自己的良心。”在筆者調研訪談過程中，訪談物件普遍反映直選的黨委書記工作更加踏實，千方百計為了鄉鎮的發展，尤其是在修路、場鎮建設、修建學校等公共事業發展方面做出了很多成績。例如，靈山鄉直選的黨委書記池春林在上任後兩年時間內全部兌現拖欠教師工資18萬元，整治病害塘11口，緩解了兩個旱山村2100人的缺水問題，修村道公路8公里，完成5所村級小學危房改造，新建村小學1所，等等。
鄉鎮黨委班子公推直選將對基層民主政治發展產生長久而深遠的影響，不僅直接推動基層黨內民主的發展和基層領導幹部管理體制的改革，切實保障黨員的民主權利，激發和調動黨員群眾的積極性；而且有利於解決當前基層面臨的一些矛盾和問題，有利於改善基層黨群幹群關係，促進農村各項事業的發展。四川省積極推動鄉鎮黨委班子公推直選不僅僅是出於推動黨內民主，積極推進政治文明建設，對他們來說更為重要的是，透過公推直選能夠解決基層突出的一些矛盾和問題，這也是為什麼四川比東部地區在推動基層民主方面較為積極的原因。公推直選重塑了黨在農村的執政合法性，增強了黨的凝聚力，不是削弱了黨的領導，而是加強和改善了黨的領導。
1.4 平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選的經驗
平昌縣最早於2001年底在靈山鄉進行了公推直選的試點，2004年又在9個鄉鎮推廣試點，對公推直選的制度設計進行了有益的探索，總結的了一些經驗。在第三屆中國地方政府創新獎評選過程中，平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選從283個申請專案中脫穎而出，最終獲得了第三屆中國地方政府創新獎。總結平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選的有益經驗，可以為我們分析研究甚至推廣鄉鎮黨委領導競爭性選舉提供借鑑和啟示，也有助於尋求鄉鎮領導競爭性選舉有關疑慮的答案。
（1）選舉規則：直接選舉與競爭選舉
在本文分析平昌縣鄉鎮黨委公推直選的創新特徵時，筆者概括了平昌縣公推直選的特徵：開放提名、直接選舉、差額選舉、“倒著選”。這些特徵也是平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選的重要經驗。直接選舉是指由黨員直接投票選舉鄉鎮黨委書記和黨委委員，如果是由黨員代表選舉黨委書記，雖然相對於“黨員選代表，代表選委員，委員再選書記”的模式來說，由黨員代表選舉黨委書記減少了一個環節，但是人仍然是間接選舉，而不是直接選舉，只能說是由雙層間接選舉改為單層間接選舉。平昌縣的試點不僅實行由黨員直接投票的直接選舉，而且所有黨委委員都透過差額選舉產生，而不是僅僅直選黨委書記，然後由黨委書記“組閣”。黨委書記“組閣”很明顯有些照搬西方行政組閣制，不利於黨的集體領導和民主集中制。“倒著選”也是平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選的重要經驗，有利於防止黨內人才流失，維護競爭性選舉情況下黨的團結。透過平昌縣公推直選的選舉方式分析，我們可以發現公推直選鄉鎮黨委班子最重要的是體現了直接選舉和競爭選舉的規則。直接選舉保障了選舉人的選舉權，保證選舉體現選舉人的意志。而開放提名和差額選舉則保障被選舉人的被選舉權，保證候選人在選舉過程中公平競爭的機會。一些地方的試點，雖然是黨員直接投票，但是黨委書記卻實行等額選舉，雖然從字面上來說，也可謂“直選”，但缺乏競爭的直選也就失去了直選的意義。從這個意義上講，平昌縣的試點做法應該叫做“公推直選競選”，不僅是“公推直選”，還要加上“競選”，才能更為準確地表達這種做法的涵義。
（2）選舉原則：黨管幹部原則與群眾公認原則相結合
鄉鎮黨委班子公推直選改變了傳統的領導幹部產生方式，選舉過程中“沒有組織意圖，只有黨員意志”，這樣會不會動搖黨的領導和黨管幹部原則？筆者在調研過程中始終在思考這個問題。筆者發現，公推直選不但沒有動搖或放棄黨的領導和黨管幹部原則，而且實現了黨管幹部原則和群眾公認原則有機結合，有利於改善和加強黨的領導。公推直選是對傳統任命和選舉方式的改變，從某種意義上說，改變了傳統的黨管幹部的方式，實現了黨管幹部的創新。從內涵上來說，黨管幹部不只是上級黨組織任命下級組織領導，而是黨有效地培養、使用、選擇黨的幹部。從黨管幹部的方式上來說，不是“領導提名單，群眾畫圈圈”，而是上級黨組織制定選舉規則和培養規劃，透過競爭性選舉產生基層組織負責人。從黨管幹部的主體上來看，上級黨組織及其負責人不是黨管幹部唯一主體，黨管幹部的主體應當是包括黨組織、黨組織的負責人以及廣大黨員在內的多個主體，尤其要突出組織負責人選舉過程中普通黨員這個主體的作用。
從平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選的實踐來看，黨管幹部原則主要體現在以下幾個方面：①公推直選試點符合黨中央的有關檔案和精神，擴大基層黨內民主是黨的十六大、十六屆四中全會提出的重要任務，公推直選體現黨管幹部原則的內在精神；②公推直選的規則和辦法是上級黨組織根據和參照《黨政領導幹部任用條例》等規定製定的，具體的操作方案是縣委制定的，規則制定權是體現黨管幹部的重要權力，而制定規則將是黨管幹部的重要方式；③參選人員或候選人員的資格審查權和組織考察權掌握在上級黨組織手中，上級黨組織可以透過資格審查和組織考察排出不符合資格的候選人，這也是上級黨組織合法干預權的體現；④選舉過程在上級黨組織的直接組織下實施的，整個過程接受上級黨組織的監督，及時處理賄選、非法競選拉票等非組織活動，保證選舉的公正性和選舉活動的正常進行；⑤選舉後的審批權。選舉出來的鄉鎮黨委書記要經過上級組織批准，如果選舉過後反映並證實選舉存在不合法行為，上級組織有權宣佈選舉無效，並糾正錯誤行為；⑥這是最重要的一條，也是需要提醒的一條，就是公推直選並不是完全拋棄了任命制，上級黨組織仍然有任命權，只是不常用了，在特殊時刻或者關鍵時刻拿出來用。
鄉鎮黨委班子公推直選是一種競爭性選舉，但是並非西方意義上的競選。公推直選是堅持黨的領導條件下的非政黨競爭式選舉，是黨內職務的合法合理的、組織有序的有限競爭。這種有限競爭性選舉具有以下特徵：①參選人受到一定的限制，不是任何黨員都可以競選黨委書記，必須符合《黨政領導幹部選拔任用條例》規定的資格條件的人才可以競選黨委書記，一般還要求具有副科以上任職經歷；②選舉競爭是在組織監督下有序進行的，禁止非組織活動的競選運動，防止過分選舉動員帶來的不穩定；③這種選舉重在選人，而不是選政策，重在選目標，而不是選口號。黨的方針政策是透過黨作為整體和黨中央組織制定的，競選人只能就如何具體貫徹落實黨的方針政策進行承諾，選舉人主要是看競選人為民辦實事的能力素質、實現鄉鎮經濟社會發展的方法和具體措施，這樣防止了黨內不同派別之間展開競爭的現象，也是黨內競爭必須保持在一定限度內的要求，防止過度競爭可能導致黨的分裂，以保證黨的團結。
（3）操作規則：組織領導
鄉鎮公推直選必須是在上級組織的領導下有序地進行，這實際上也是黨管幹部原則的體現。發展基層黨內民主是黨的重要政策，但是必須在地方組織的領導下進行。鄉鎮領導本身來決定和進行鄉鎮黨委公推直選是不可行的，也不會取得成功。2004年重慶市城口縣坪壩鎮黨委書記魏勝多因實行鎮黨委書記和鎮長直選改革而受到撤職處分就是一個典型的案例。媒體大量報道了這件事，並有人猜測鄉鎮政改受到挫折，其實這是一種誤解，魏勝多事件不能表明鄉鎮黨委公推直選遭到挫折，而是表明鄉鎮黨委公推直選必須在縣級或以上組織的領導下有序進行。2004年2月，重慶市渝北區龍興鎮在區委的領導下成功地進行了鎮黨委書記的公推直選試點。儘管鄉鎮公推直選是正確的，但這件事必須由縣委或以上黨組織來決定和組織實施，而不是鄉鎮領導本身來推動。黨管幹部原則中的“下管一級”原則是不能動搖的，下級組織負責人的選舉改革必須在上級組織的領導下進行，而不能“擅自主張”，正如縣市長“公推公選”必須是由市級或省級黨組織來決定和組織實施的，而不是縣級本身能夠決定進行的。鄉鎮領導本身推動本級的公推直選超越了本身的許可權，這是應該注意的經驗教訓。
1.5 有待探討或需要進一步完善的問題
鄉鎮黨委班子公推直選是黨內民主的一次重大制度創新，與任何重大改革創新一樣，會對傳統的體制造成衝擊，也會遇到一些阻礙因素，人們也會對改革產生各種疑慮。改革創新本身是一個探索的過程，不可能一蹴而就。關於鄉鎮黨委班子公推直選有以下有待探討或需要進一步完善的問題。
（1）關於公推直選的合法性
合法性是政治改革常常探討的問題，有兩種合法性，一是政治學意義上的合法性，即人們是否在內心服從和認可政治統治權威和秩序；一種是法律意義上的合法性，即一項活動或行為是否符合現有的法律法規或有關制度規定。鄉鎮黨委公推直選保障了黨員群眾的選舉權，得到廣大黨員群眾的積極支援和擁護，增強了黨在農村執政的合法性，因而這項改革符合而且增強了政治學意義上的合法性。一些人從法律上的合法性角度對鄉鎮公推直選提出疑慮，質疑鄉鎮公推直選違背《黨章》和黨的有關規定。與基層黨內選舉有關的規定主要是《黨章》、《基層組織選舉工作暫行條例》、《農村基層組織工作條例》。《黨章》中關於基層黨內選舉的規定有三條：①第十一條，黨的各級代表大會的代表和委員會的產生，要體現選舉人的意志；②第二十九條，基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生；③第三十條，基層委員會、總支部委員會、支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批准。從《黨章》的規定來看，《黨章》並沒有明確規定鄉鎮黨委書記必須由黨員代表大會選舉產生。有媒體文章認為公推直選違反了《黨章》第二十七條的規定，其實二十七條說的是地方委員會的黨委書記選舉，而不是基層委會的黨委書記選舉，鄉鎮是基層組織而不是地方組織。《基層組織選舉工作暫行條例》第十六條規定：“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意後，在委員全體會議上進行選舉。” 如果說鄉鎮黨委公推直選對黨的規定有所突破的話，就是突破了這一條。如何來看待鄉鎮公推直選的突破呢？筆者以為改革本身可能就是突破，不能因為改革創新對既有的規定的突破而否定改革，鄉鎮黨委班子公推直選符合黨的十六大精神，黨的十六屆四中全會透過的《關於加強黨的執政能力建設的決定》肯定了這種改革：逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的範圍。
如何認識改革創新與既有規定的關係？筆者以為改革應該堅持正確的方向，應該在體現黨章和黨中央的有關精神的前提下進行，但是不能拘泥於某條細節的規定。制度規定應該來源於實踐，實踐證明是正確的，符合黨的領導和民主政治發展方向的，就應該堅持，一些不符合實際發展需要的規定也應該進行修改。例如，《基層組織選舉工作暫行條例》第十九條規定：“進行選舉時，有選舉權的到會人數超過應到會人數的五分之四，會議有效。”這條規定已經不適合現在的實際情況，村黨員大會選舉村支部應該堅持到會人員達到有選舉權人數的五分之四，然而如果鄉鎮黨員大會選舉直接選舉黨委班子也要求達到五分之四，這就相當困難了，筆者調研過程中，許多黨員反映應該修改這條規定。一些大的鄉鎮黨員人數達到一兩千人，召開黨員大會很難達到五分之四到會人數的要求。實際上，有些地方已經在進行改革，取得了很好的效果，2002年四川雅安市進行縣級黨代會黨代表直接選舉，實行“雙過半”制度，選舉黨代表的黨員大會要求到會人員達到有選舉權半數以上即可。
（2）關於競選資格
平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選實施意見規定報名參選鄉鎮黨委班子成員的物件必須是縣級黨政群機關的國家公務員或黨的機關工作者、鄉鎮現有領導班子成員、鄉鎮機關國家公務員，競選鄉鎮黨委書記必須是擔任副科級職務兩年以上，並具有領導黨務工作和經濟工作的經歷。這樣的資格要求有些過於苛刻，鄉鎮黨委班子成員競選資格究竟如何確定？現在各地的做法有兩點是一致的，一是參選物件有一定的限制條件，例如，參選人員必須是國家公務員，工齡和黨齡要達到一定的時間，但是具體的要求有些區別；二是競選黨委書記和競選黨委委員的資格要求不一樣，競選黨委書記的要求高於競選黨委委員的條件。筆者以為，對參選人員進行一定的條件限制和要求，以及區別對待黨委書記和黨委委員的資格條件是合理的，關鍵是要把握一個“度”，黨委委員的競選資格條件可以放寬，例如村黨支部書記、非公有制經濟中的黨員也可以參選黨委委員，而且可以設定一些不拿國家工資的黨委委員席位，猶如公司的獨立董事，他們參與到黨委決策，有利於決策的科學化和民主化。放寬競選資格條件主要是保障更多的人享有被選舉權，調動廣大黨員參與積極性，同時有利於黨內不同的群體代表進入基層黨組織的決策機構。
（3）關於非黨群眾參與基層黨內選舉
平昌縣鄉鎮黨委公推直選吸收了非黨群眾參與黨內選舉，有利於增強選舉的民主性和合法性。但是如何確定非黨群眾參與的方式和人員是需要研究的問題。從參與方式上來看，平昌縣的做法是讓非黨人員參加候選人的推薦會，也就是享有預選的選舉權，非黨人員與黨員一起投票。有些地方實行“兩票制”，先由所有選民包括黨員與非黨員投推薦票，再由黨員投選舉票，非黨人員的投票是單獨的一個環節。從參與人數上來看，平昌縣的做法是不超過黨員人數30%的非黨人員參加預選，實際參與的人數達不到這個比例。有些地方所有的非黨選民都參與推薦過程，參與範圍最廣。如果是部分非黨人員參與黨內選舉，這些非黨代表的產生一般是由各黨支部推薦的。如果是所有非黨選民參與選舉就不存在代表如何產生的問題。無論採取什麼方式吸收非黨人員參與黨內選舉，最關鍵的就是讓非黨群眾享有充分表達他們意志和偏好的機會。
（4）關於公推直選的成本
鄉鎮公推直選會不會增加很多行政成本？平昌縣進行鄉鎮黨委班子公推直選時，縣財政撥付每個試點鄉鎮2萬元作為選舉經費，鄉鎮自己再籌集一些經費。一次鄉鎮的直選大約要花費4萬元經費，主要是資料印刷費、誤工補貼費、中餐費、選舉後勤費、烤火取暖費、車費等等。如果鄉鎮公推直選全面推開的話，費用會降下來，比試點的成本要低，還可以節省一些費用。總體上來說，成本不是實行鄉鎮黨委公推直選的障礙，直選的選舉費用不一定比間接選舉的費用高。直選把費用都集中起來計算了，而間接選舉的費用由鄉鎮和各個支部分擔了，原來選黨代表要各個支部承擔費用，開黨代會由鄉鎮承擔費用，費用分散計算。鄉鎮黨委班子公推直選選出黨員群眾滿意的黨委班子成員，推動鄉鎮經濟社會的發展，這些成本是值得的。
（5）關於賄選和宗族勢力
一些人擔心鄉鎮直選會受到賄選或宗族勢力的影響，筆者在平昌縣的調研發現這方面的負面因素很少。公推直選至少比原來的選舉模式更容易避免賄選的發生，因為原來有代表選舉，黨代表的人數很少，黨代表只有黨員人數的15左右，公推直選由全體黨員投票，如果要賄選的話，成本更大，風險更大，一旦有人告發將被取消競選資格。同時，宗族勢力對鄉鎮公推直選的影響比村支部和村委會選舉的影響要小得多。
（6）關於選舉競爭的公平性
有些候選人不在本鄉鎮工作，因此本鄉鎮的黨員群眾對候選人不是很熟悉，與本鎮候選人相比，處於一定的劣勢，如何使候選人處於同樣的起跑線上公平競爭是應該研究解決的問題。
（7）上級配套改革
鄉鎮黨委班子公推直選是一項重大改革，牽一髮而動全身，需要上級進行配套的改革，以完善鄉鎮黨委班子公推直選和鄉鎮治理改革。例如，公推直選產生的黨委班子成員，尤其是鄉鎮黨委書記的任期調動，應該制定相應的制度減少任期調動，規範因幹部交流和特殊需要而調動直選幹部的行為。如果直選產生的幹部短時間內隨意調動，將對直選產生不利影響。公推直選需要增強鄉鎮黨政的財政能力和治理能力，鄉鎮黨委書記競選時就鄉鎮發展許下了鄭重的承諾，可是鄉鎮在財政困難、沒有相應的財權、人權、事權，就無法完成他們的承諾，無法真正促進鄉鎮的發展。
1.6 結論
擴大基層黨內民主是近年來黨在政治發展和政治建設方面的重要政策，平昌縣實行的公推直選鄉鎮黨委班子為推動鄉鎮民主提供了具有普遍意義的經驗。鄉鎮黨委公推直選不僅有利於保障黨員權利，擴大黨內民主，增強黨的凝聚力，改善黨群幹群關係，增強黨在農村的執政合法性；而且有利於緩解農村地區各種矛盾和困難，激發黨員幹部和廣大黨員參與農村各項事業的積極性，促進農村經濟社會的發展。公推直選作為黨領導下有序進行的體現黨內民主的選舉方式，既符合價值性目標，也符合工具性目標，試點的基本經驗表明這項改革創新可以在全國範圍普遍推廣，根據各地的實際情況逐步實行。各省不斷擴大鄉鎮黨委公推直選試點，已經預示著這是基層民主政治發展的一個趨勢。
2．成都新都區和重慶渝北區鄉鎮黨委書記公推直選
2003年11月，成都新都區在木蘭鎮開展了鄉鎮黨委書記公推直選試點工作，至2005年3月，新都區全部11個鄉鎮完成公推直選工作。2004年7月，重慶市渝北區龍興鎮黨委書記透過公推直選產生。隨後，雲南、江蘇、河南、陝西等省份紛紛進行了鄉鎮黨委書記公推直選，2006年初，鄉鎮黨委書記公推直選在更多的省份進行試點。鄉鎮黨委書記公推直選尚處於探索階段，各地的試點在具體的做法上有不同的操作程式，對不同的試點做法進行比較研究，有利於進一步總結試點經驗，不斷完善公推直選的程式規則，為公推直選的廣泛推廣提供借鑑，避免少走彎路。
2.1 城都市新都區鄉鎮黨委書記公推直選案例研究
城都市新都區於2003年11月至12月間在木蘭鎮進行了鎮黨委書記公推直選的試點，從2004年起在全區推開，截至2005年的3月，新都區全部11個鎮的黨委書記全部由公推直選產生。新都區鄉鎮黨委書記公推直選產生了重大影響，全國各地前來學習新都經驗的人們絡繹不絕，一些地方學習之後在本地進行了鄉鎮黨委書記公推直選試點。
（1）新都區鄉鎮黨委書記公推直選的原因
新都區鄉鎮黨委書記公推直選是在城都市委書記李春城和新都區委書記李仲彬的直接推動下進行的。李春城和李仲彬都是改革意識非常強的領導幹部，他們深刻領會中央關於發展黨內民主的精神，認識到發展黨內民主是民主政治建設的重要內容。傳統的領導幹部產生方式存在很大的弊端，推動領導幹部產生方式的民主化是發展黨內民主的重要途徑。2003年，李春城在中央黨校學習期間，與前來看望他的李仲彬談論黨內基層民主建設，決定在新都區選擇一個鄉鎮進行鄉鎮黨委書記公推直選的試點。2003年9月，新都區木蘭鎮黨委書記職務變動，調離了崗位，木蘭鎮黨委書記出現空缺，新都區委在區委書記李仲彬的推動下決定利用這個機會進行鄉鎮黨委書記公推直選試點。
（2）公推直選的實施辦法和過程
新都區於2003年11月至12月在木蘭鎮進行鄉鎮黨委書記公推直選試點，試點取得成功，並逐步在全區推開。由於在公推直選的實施辦法和操作方法上各鎮都與木蘭鎮相似，這裡僅以木蘭鎮為例描述公推直選的實施辦法和過程。
木蘭鎮黨委書記公推直選是在區委的直接領導和區委組織部的精心設計和安排下進行的。2003年11月，新都區成立了公推直選木蘭鎮黨委書記工作領導小組及其工作機構，區委書記李仲彬任組長，管黨副書記以及組織部長等人為副組長。2003年11月26日，新都區委組織部在經過多次談論後製定了《新都區委關於公推直選木蘭鎮黨委書記的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），11月27日，區委召開常委會擴大會議，過了《實施辦法》，並對木蘭鎮黨委書記公推直選工作進行了精心部署。《實施辦法》規定全區範圍內符合基本條件的區委管理的幹部均可報名參加競選木蘭鎮黨委書記。競選報名的基本條件如下：①符合《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第六條、第七條規定的基本條件和資格；②學歷要求：具有大專以上學歷；③年齡和黨齡要求：年齡在45週歲以下，3年以上黨齡；④任職要求：任副局（鎮）級實職2年以上或現任正局（鎮）級實職的領導幹部。
公推直選整個過程包括六個程式或階段：
①釋出公告（時間：2003年11月27日至11月30日）
新都電視臺釋出公告，公佈木蘭鎮公推直選的職位和職數、基本條件、範圍、報名時間及地點等相關時間。
②報名和資格審查（時間：2003年11月28日至12月1日）
凡是符合報名條件的人均可以按照公告確定的報名時間和地點報名，報名時間截止後又區委組織部根據《實施辦法》規定的報名條件，對報名者的資格進行審查。有意思的是，報名時間的前幾天都沒有人來報名，大家對這種開創性的做法感到十分新奇，還沒有適應過來，有人還在觀望甚至懷疑，直到報名時間的最後一天，十幾人不約而同的來到區委組織部報名。總共有20人報名參加競選，符合資格的報名者一共有11位，3人是本鎮的，4人來自其他鄉鎮，4人來自區直機關。
③實地調研（時間：2003年12月2日至12月3日）況，在與本地候選人競爭中處於不利位置。
④公開推薦（時間：2003年12月4日）
2003年12月4日，在木蘭鎮中學的階梯教室召開了公開推薦大會。公開推薦大會分為兩個步驟：①演講與答辯，在推薦大會上，初步候選人針對木蘭鎮的情況發表競職演講；②推薦投票，參加推薦的各方面代表根據演講人員的陳述及工作表現填寫推薦票，當場公佈推薦投票結果，推薦票得票數前兩名為木蘭鎮黨委書記正式候選人。推薦大會人員由以下範圍的人組成：鎮機關全體幹部、轄區村（社群）支部書記、主任、村民小組長、企業負責人代表、駐鎮單位負責人、在鎮的黨代表、人大代表、政協委員以及民主黨派、無黨派人士中的代表等各方面的人員，一共244人参加了推薦大會。11位初步候選人根據抽籤確定的順序依次發表演講，推薦投票結果的前兩名為劉剛毅（獲得220票）和李勇（獲得136票）。根據推薦得票數確定劉剛毅和李勇為正式候選人，劉剛毅1970年出生，大學學歷，曾在新都區人大常委會工作，1998年任木蘭鎮黨委副書記，2003年2月任鎮長。李勇1961年出生，比劉剛毅大9歲，大專學歷，曾在基層法院、司法局和區委組織部工作，2000年任新都區國土資源局副局長，2003年9月任木蘭鎮黨委副書記。
⑤黨員直選（時間：2003年12月7日）
2003年12月7日上午，黨員直選大會在木蘭中學操場舉行。直選大會分為兩個步驟，先由兩位正式候選人分別發表競職演說，然後由全體黨員投票選舉。639名黨員參加了直選大會，劉剛毅獲得480票，李勇獲得158票。筆者在木蘭鎮調研時瞭解到，李勇本來是區委提名木蘭鎮黨委書記人選，但是趕上這次公推直選試點，李勇在直選中落選。李勇在幹部和黨員中的印象也不錯，直選得票低於劉剛毅主要有兩個方面原因，一是劉剛毅1998年來木蘭鎮任副書記，且任鎮長，在木蘭鎮工作時間長，工作表現不錯，幹部和黨員對他比較熟悉；二是劉剛毅對木蘭鎮情況比較熟悉，演講時表現也比較好，演講內容得到多數黨員認同。
⑥區委批覆選舉結果
選舉結束後，鎮黨委向區委彙報選舉結果和選舉情況，區委批覆同意了選舉結果有效。
（3）新都區鄉鎮黨委書記公推直選的特徵
新都區鄉鎮黨委書記公推直選具有公推直選的一般特徵，即透過“公推”產生正式候選人，透過黨員直接選舉產生鄉鎮黨委書記。除了這些一般特徵，新都區的公推直選還有自己的特徵。
首先，黨委書記提名黨委班子成員。鄉鎮黨委書記透過公推直選產生後，鄉鎮黨委班子其他成員由當選的黨委書記向區委提出建議人選，經區委組織部、區紀委考察後報區委按組織程式任免。有人稱這種方式為“黨委書記組閣制”。從實際情況來看，當選的黨委書記的提名一般都能夠獲得區委的同意，事實上，黨委書記在提名黨委班子其他成員之前往往徵求區委領導尤其是主要領導的意見，在聽取或領會區委領導的意見，權衡各個方面後進行提名。關於“黨委書記組閣”的看法存在很大的分歧，新都區委之所以要實行這種方式，主要是考慮賦予黨委書記一定的用人權以更好地履行黨委書記的職責，同時減少鎮黨委班子的摩擦，防止出現班子不團結問題，提高黨委議事和決策的效率。也有人對這種方式提出質疑，筆者就不贊成這種“黨委書記組閣制”。“黨委書記組閣制”很明顯模仿了西方的組閣制，組閣制是西方議會制政體制度下政府或行政由贏得議會選舉的政黨組成政府，並不是所有的西方民主政體都實行組閣制，組閣制不適用於我國政體，更不能作為黨委班子成員的產生方式。組閣是指贏得選舉的政黨組成政府，而不適用於產生政黨的領導班子。組閣制情況下黨政是分開的，組閣的結果是控制行政部門，在我國黨政難以分開的情況下，黨委書記組閣將壟斷所有的權力。從現實情況來看，鄉鎮黨委書記組閣將更加導致黨委書記個人集權，使得本來個人集權的弊端得到加強，甚至可能將黨的集體領導原則變成黨委書記個人領導，黨委書記組閣確實會減少鄉鎮黨委班子不團結問題，因為鄉鎮黨委副書記和黨委委員都是鄉鎮黨委書記提名的，副書記和黨委委員不太可能與書記作對。但是從另一個角度來看問題更加嚴重，不是不存在班子團結問題，而是存在不團結問題都無法反映出來，有問題也不敢反映了，掩蓋了團結問題，這樣的後果問題更加嚴重。提名過程中被提名人員可能屬於提拔情況，這樣又增加了當選的黨委書記的權力，同時在鄉鎮黨委其他成員的產生方式上降低了民主程度，成為鄉鎮黨委成員關鍵在於當選的黨委書記了，還顯然這種方式不如所有黨委成員都透過直選產生那麼民主和公平。
其次，競選鄉鎮黨委書記競爭十分激烈。報名參加競選的人數可以反映選舉的競爭程度。新都區經濟相對發達，各鎮的經濟實力都比較強，11個鄉鎮平均有7人競選鎮黨委書記，其中木蘭鎮有11人競爭黨委書記，只有3人是本鎮的，4人來自其他鄉鎮，4人來自區直機關。說明鄉鎮黨委書記的崗位是十分吸引人的，區直機關的幹部都有人嚮往這個職位。4人來自區直機關的分別是新都區農村工作領導小組辦公室副主任、新都區《新都資訊》總編輯、新都區團委副書記和新都區農業機械局副局長。初步候選人都具有相當實力，經歷豐富，對農村都比較熟悉，候選人之間的競爭十分激烈。
再次，公推直選活動組織嚴密。木蘭鎮公推直選活動在區委的直接領導下進行，不僅成立了鎮黨委書記公推直選領導小組及辦公室，還在領導小組下面成立了組織組、監督組、宣傳組、醫療組、保衛組、會務組，並責成專人負責，制定各小組詳細的工作方案，保證了直選工作的順利進行。為防止和糾正直選過程中的違法違紀行為，保證直選工作公開、公平、公正進行，制定了《新都區公推直選木蘭鎮黨委書記工作紀律》，要求所有工作人員和參選人員遵守如下紀律：①不準在選舉中進行違反黨的紀律、法律規定和有關章程的活動；②不準傳播影響團結、引起人心不穩的小道訊息和散佈不負責任的議論；③不準為競選者託人情、走後門、拉選票、搞賄選或對他人的投票行為進行暗示、指使、串聯、威脅；④競選者及其關係人不準以任何方式宴請工作人員，或送禮品禮金，或邀請工作人員參加可能影響選舉公正的活動；⑤工作人員不準在選舉工作中隱瞞、歪曲事實真相，或者洩露醞釀、討論公推直選工作內容；⑥工作人員不準將掌握的競選者的狀況、準備競選資料內容隨意或有意透露給他人；⑦任何人不準在公推直選過程中任人唯親，封官許願，營私舞弊，搞團團夥夥，或假借反映問題，蓄意誣陷和打擊報復他人。競選者違反上述規定，一經查實，立即取消參選資格，並按照黨紀政紀嚴肅追究其責任；工作人員和參選人員違反上述規定，一經查實，將按照黨紀政紀給與嚴肅處理。嚴密的組織和嚴肅的紀律有利於公推直選在黨的領導下順利進行，保證選舉的公平性。
最後，鎮黨委書記考核與獎勵制度。新都區對公推直選產生的鎮黨委書記實行考核制度，考核包括年度目標考核和任期目標考核。考核方式有三種：①述職、質詢、民主測評：每年召開一次述職暨民主測評大會，鎮黨委書記向到會人員彙報一年的工作和目標任務的完成情況，接受與會人員的質詢和民主測評。②隨機抽樣考察考核：由區委組織部組成考核組採取個別訪談、問卷調查、實地瞭解等方式進行綜合考察考核。③綜合評價：考核組根據民主測評、考察考核的結果，對鎮黨委書記的綜合表現、目標完成情況進行分析，提出綜合評價意見，由區委作出最終評價。新都區對於鎮黨委書記的考核結果運用進行了如下規定：①鎮黨委書記在年度考核中綜合得分名列前三名的，由區委一次性獎勵6萬元，國家公務員年度考核等次同時確定為優秀；年度考核得分在60分以上的，一次性獎勵5萬元。②鎮黨委書記任滿5年，由區委一次性獎勵20萬元，並記三等功一次。③鎮黨委書記在任職期間貫徹執行區委決定決議不力，工作責任心不強，難以適應工作要求，不能完成工作任務；在工作中造成嚴重失誤；群眾認同度低；在考核中被確定為不稱職的，由本人引咎辭職或區委責令辭職。
對鄉鎮黨委書記進行目標考核是許多地方的做法，新都區對鎮黨委書記的考核程式和方式也是可取的，但是對於考核結果的運用尤其是獎勵制度卻引起了人們的分歧和一些麻煩。根據考核辦法的規定，一個鎮黨委書記只要稱職地任滿5年任期，就可以得到45至50萬的獎金。這種獎勵辦法過於偏重鎮黨委書記，一個鎮的工作做好，雖然鎮黨委書記是關鍵人物，但是離不開鎮黨委班子其他成員和工作人員的共同努力。在獎金的分配上會引發不少問題，如果鎮黨委書記任期內調離，他與接任的黨委書記如何分別考核，如果獎勵的話如何分配獎金；如果鎮黨委書記業績平平，
每年考核剛超過60分，他任滿5年的話也能獲得45萬的獎金。這種獎勵制度面臨不少的問題。
2.2 重慶市渝北區龍興鎮黨委書記公推直選
2004年5月至7月，重慶市渝北區在龍興鎮進行了公推直選鎮黨委書記的試點，這是重慶市首次實行鄉鎮黨委書記公推直選。渝北區的試點雖然在時間上晚於四川平昌縣和城都市新都區的試點，但是在全國來說，仍屬於較早實行鄉鎮黨委書記公推直選的地方，而且在程式和制度設計上進行了一些改進。
（1）渝北區龍興鎮黨委書記公推直選的啟動
渝北區龍興鎮黨委書記公推直選試點是在區委書記劉光全和區委組織部長黃宗華的直接推動下進行的。劉光全和黃宗華都是具有強烈改革意識和民主意識的領導幹部，2001年以來，渝北區在實行科級幹部競爭上崗、公開選拔處級領導幹部、全委會票決重要幹部、公選村幹部等方面進行了積極的探索。2004年初，渝北區委把擴大黨內民主作為全區2004年的“十件大事”之一，要求區委組織部進行大膽探索。2004年3月29日至30日，區委常委、區委組織部長黃宗華、組織部副部長鄧孝明，幹部科科長喻繼志3人組成考察組，赴城都市新都區考察學習公推直選木蘭鎮黨委書記的經驗，考察回來後寫作了考察報告，並建議可在渝北區找個別鎮進行鎮黨委書記公推直選的試點。職位出現空缺往往是領導幹部選拔改革的有利時機，剛好機會來了，2004年4月份，龍興鎮黨委書記由於職位調動，鎮黨委書記一職空缺，區委當機決定在龍興鎮進行鎮黨委書記公推直選試點。
（2）渝北區龍興鎮黨委書記公推直選的實施辦法和過程
2004年5月中旬，渝北區成立了龍興鎮黨委書記公推直選工作領導小組，由區委書記劉光全任組長，管黨副書記和組織部長任副組長，隨後在組織部成立了領導小組辦公室。2004年5月21日，公佈了《渝北區委關於公推直選龍興鎮黨委書記的意見》，規定了公推直選的原則、範圍和條件、程式和方法。《意見》規定全區範圍內符合基本條件的幹部均可報名參加競選龍興鎮黨委書記。競選報名的基本條件如下：①符合《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第六條、第七條規定的基本條件和資格；②學歷要求：具有大專以上學歷；③年齡和黨齡要求：年齡在45週歲以下，3年以上黨齡；④任職要求：任副處（鎮）級實職2年以上或現任正處（鎮）級實職的領導幹部。
龍興鎮黨委書記公推直選從2004年5月至7月結束，主要包括以下幾個步驟：①宣傳發動（時間：2004年5月24日至6月5日）。區委下發《渝北區委關於公推直選龍興鎮黨委書記的意見》，同時在渝北電視臺、渝北黨建網釋出訊息，公佈公推直選的職位、基本條件、範圍、報名時間和地點等相關內容。②報名和資格審查（時間：2004年6月6日至6月15日）。凡是符合條件的人員，均可按照規定的時間到區委組織部報名，報名時間為2004年6月7日至6月11日。報名截止後由區委組織部按照公推直選的條件，對報名者進行資格審查，透過資格審查的人員如果黨組織關係不在龍興鎮的人將黨組織關係臨時轉移至龍興鎮。一共有18位符合條件的報名者，龍興鎮現有班子成員中符合條件的5位幹部全部報了名，其中區級機關幹部4人，有9位來自其他的鄉鎮，18位報名者中有3位正處級（鎮）幹部，1名女幹部。透過資格審查後，這18位競選者在區委和龍興鎮政府公司欄、渝北電視臺、龍興鎮閉路電視進行了公示和宣傳。③實地調研（時間：2004年6月16日至6月20日）。為了保證競選的公正性，使參選者在同一起跑線上公平競爭，渝北區統一組織18位競選者在龍興鎮進行了5天的實地調研，透過統一組織和自由調研相結合的方式，讓競選者充分了解龍興鎮的產業結構狀況、場鎮建設、古鎮旅遊開發、招商引資等方面的情況。④公開推薦和考察（時間：2004年6月21日至6月30日）。2004年6月23日，區委在龍興鎮召開了龍興鎮黨委書記正式候選人推薦大會，18位競選者分別發表演講，並回答現場提問，然後由參加推薦大會的人員進行投票。推薦大會由下列人員參加：區公推直選領導小組成員及辦公室人員，龍興鎮機關全體幹部、龍興鎮村（社群）黨組書記、主任、鎮屬重點企業負責人、區駐鎮單位及鎮屬事業單位負責人、在鎮的區黨代表、人大代表、政協委員以及民主黨派、無黨派人士等各方面的人員。一共有85位人員參加了民主推薦大會。從區委書記到村黨支部書記，參加推薦大會的人員每人投一票，區委書記不發表講話，不做傾向性的表態。龍興鎮鎮長陳國華和木耳鎮鎮長張中遠分別獲得72張和25張推薦票，位居前2名，經過組織考察，他們兩人被確定為龍興鎮黨委書記正式候選人。⑤黨員大會直選（時間：2004年7月3日）。2004年7月2日，龍興鎮召開了全鎮黨員大會，732名黨員參加了大會。兩位正式候選人根據抽籤決定的順序登臺演講，回答現場提問，然後由黨員投票，當場記票並公佈了計票結果。龍興鎮鎮長陳國華最終以422票當選鎮黨委書記。⑥批覆選舉結果（時間：2004年7月5日）。2004年7月5日，區委批覆同意了選舉結果。
（3）渝北區龍興鎮黨委書記公推直選的特徵
渝北區龍興鎮黨委書記公推直選是在考察學習城都市新都區木蘭鎮黨委書記公推直選的基礎上進行的，因而在制度設計上和操作程式上更加完善。主要表現在以下幾個方面：①區公推直選領導小組及辦公室的成員參加民主推薦會，渝北區認為如果推薦人員只侷限於本鎮，可能導致視野相對狹小，對區直部門和其他鄉鎮來的競選者不利，所以增加鎮外人員參與推薦大會，區領導小組及辦公室的成員參與推薦大會可以部分反映區級領導以及組織部的意見；②透過資格審查的人員實地調研時間充分，調研組織有序，安排周到。渝北區組織部考察了新都區木蘭鎮的做法，認為1至2天的調研時間過於倉促，於是把調研時間安排了5天，且統一調研和自由調研相結合，充分了解鎮裡的情況；③合理安排組織考察。龍興鎮公推直選的組織考察環節安排在推薦大會選出兩名候選人之後，對兩名候選人進行組織考察，如果推薦的票的前兩名發現有問題，可根據得推薦票的名次依次遞補。這個制度設計考慮的比較周到，組織考察與資格審查不一樣，資格審查只看是否符合報名的基本條件，組織考察要考察廉政、遵守紀律等方面的情況，如果在資格審查環節就進行組織考察，由於符合資格的人數太多組織考察操作難度加大，在推出兩名候選人之後進行組織考察比較合理。
3．陝西南鄭縣湘水鎮黨委書記公推直選
陝西省南鄭縣於2005年初至5月在所屬的湘水鎮進行黨委書記公推直選試點，透過公推直選的方式產生了湘水鎮黨委書記和副書記。時隔四年，筆者於2009年4月下旬赴南鄭縣進行了調研，調研的重點是瞭解湘水鎮公推直選後的情況，包括湘水鎮黨委書記公推直選對湘水鎮產生了什麼影響，領導幹部、黨員群眾如何評價這次公推直選試點，湘水鎮的試點對於加強基層黨內民主建設具有什麼啟發意義。
3.1 湘水鎮公推直選鎮黨委書記的原因和背景
南鄭縣委為什麼要在湘水鎮進行鎮黨委書記公推直選試點，既有巨集觀環境變化方面的原因，也有促使其下決心推進這項試點的具體背景。經濟社會環境的變化是南鄭縣推進試點的土壤，是改革所處的大背景。這主要是三個方面：一是農村經濟社會發展對農村治理提出新的要求。20世紀90年代以來，農村發展相對滯後，尤其是西部農村發展面臨諸多矛盾和問題，更好地推進鄉鎮經濟社會發展需要建設強有力的鄉鎮領導班子；二是傳統幹部任免體制存在弊端，要求對任命制進行改革和完善，傳統的任命制可以說是“少數人從少數人中選人”，選人的視野比較窄，幹部任命的提名權集中在主要領導手中，容易在用人上存在用人唯親，或用人腐敗等不正之風。三是黨員群眾對民主的要求越來越高。村委會主任普遍實行競爭性選舉產生，農村基層民主逐步發展，黨員幹部和群眾的民主意識不斷增強，要求在幹部任命上實現知情權、參與權、選擇權和監督權。
巨集觀方面的環境對於鄉鎮來說是共性的，為什麼陝西別的縣市的鄉鎮沒有進行公推直選，而南鄭縣卻進行了公推直選試點。這就需要了解南鄭縣改革試點的具體背景。2004年，南鄭縣楊春鎮黨委書記拿修高速公路給村民的補償款用來賭博，把100多萬補償款輸掉了。媒體報道這一事件後，在南鄭縣廣大幹部群眾中產生極大的震動，南鄭縣委縣政府以及廣大鄉鎮幹部面臨很大的輿論和社會壓力，對鄉鎮黨委在群眾的威信以及鄉鎮幹部的形象產生負面影響。湘水鎮黨委書記林英志調入楊春鎮當黨委書記，湘水鎮黨委書記位置出現空缺。南鄭縣委研究決定，利用這個機會，透過公推直選來產生湘水鎮的黨委書記，以此來打破鄉鎮沉悶的空氣，贏得廣大黨員群眾的擁護和對縣委、鄉鎮黨委的信心，激發廣大鄉鎮幹部的工作熱情和精神。南鄭縣委是一個具有創新意識的團隊，縣委書記郝宗友思路開闊，創新意識很強，鄉鎮幹部選拔管理體制創新本來就是南鄭縣委確立的一項黨建工作創新的課題和任務，利用湘水鎮黨委書記空缺的機會進行公推直選試點，也是一個很好的機會。同時，南鄭縣的試點也是一種學習行為，早在2004年初至2005年初，四川平昌縣、成都市新都區都較大規模地進行了鄉鎮黨委書記公推直選，新都區11個鎮的黨委書記全部由公推直選產生，媒體進行了大量報道，引起社會廣泛關注和肯定。南鄭縣委組織部曾派員赴四川成都市新都區以及湖北等地對鄉鎮黨委班子選舉改革試點進行了考察，南鄭的試點是在參考和改進四川等地做法的基礎上進行的。另外，在湘水鎮進行公推直選，還考慮到湘水鎮班子比較團結、黨員和幹部群眾素質較高、經濟社會發展基礎較好、對於幹部具有吸引力等有利因素。
3.2 湘水鎮公推直選鎮黨委書記的做法和特點
湘水鎮公推直選鎮黨委書記試點工作具體分為八個步驟進行：一是制定實施方案。2005年年初，縣委組織部在深入調研和廣泛聽取各方面意見的基礎上，出臺了《關於公推直選湘水鎮黨委書記、副書記實施意見》，明確了公推直選的目的意義、應遵循的原則、任職的資格條件、工作程式和方式方法等。二是廣泛宣傳動員。先後召開兩次動員大會，釋出公告和電視、報紙等媒體，對公推直選工作進行廣泛宣傳和深入動員，激發和調動幹部群眾參與熱情。三是報名和資格審查。全縣共有48名幹部報名參加競選湘水鎮黨委書記和副書記，其中正科級幹部2名，副科級幹部21名，一般幹部25名；報名參加競選湘水鎮黨委書記、副書記職位的分別為19名和29名幹部。透過資格審查，共有42名幹部符合參選條件，其中競選黨委書記的16名，競選黨委副書記的26名。四是實地調研。統一組織42名預備候選人，深入到湘水鎮23個村、12個駐鎮單位進行為期一週的實地調研，透過座談、聽取介紹、提問了解、查閱資料等方式，全面深入掌握湘水鎮的基本情況和經濟社會發展狀況，各自撰寫符合實際、具有針對性的競職演講稿。五是進行正式候選人公開推薦。2005年5月16日至17日，湘水鎮機關全體幹部、村黨支部書記、村委會主任、村民組長、駐鎮單位負責人和市縣黨代表、人大代表共292人参加了推薦大會。競選人員以抽籤方式確定的順序上臺發表競職演講，回答現場提問，然後由292名幹部群眾進行無記名投票，按得票多少分別確定2名書記候選人和2名副書記候選人。原湘水鎮副鎮長陳江濤、湘水鎮鎮長李先成分別以144票、134票被推為書記候選人，縣城建局大河坎城建監察大隊副隊長肖智強和團縣委幹部王雪平分別以119票、77票被推為副書記候選人。六是組織考察。縣委組織部抽調人員組成幹部考察組，對公開推薦出的4名初步候選人深入考察，著重考察其德能勤績等情況，在認真聽取其所在單位幹部群眾和其他部門意見後，確無異議後，經公推領導小組研究，正式確定4人為正式候選人，並於公示。七是直接選舉。5月26日在湘水鎮機關大院召開全體黨員大會。會議程式與公推大會相似，首先由公推辦介紹候選人簡歷，然後候選人按抽籤所定順序上臺演講，回答黨員現場提問並相互提問，演講和答辯後，參會黨員進行無記名投票，當場計票並公佈投票結果。全鎮462名黨員中有395人参加大會並投票，湘水鎮原鎮長李先成以319票當選為湘水鎮黨委書記，湘水鎮原副鎮長陳江濤和團縣委幹部王雪平分別以278票、256票當選為湘水鎮黨委副書記。八是批覆選舉結果。湘水鎮黨委將選舉結果上報縣委，經公示一週後，縣委常委會開會研究，對選舉結果進行批覆，隨後按組織程式發文，當選者正式任職。
湘水鎮試點具有公推直選的普遍特徵，相對於傳統的幹部任免程式，公推直選最重要的是三個環節上的創新或突破：一是初始提名完全開放，符合條件的人都可以報名，經資格審查後作為初始候選人。傳統方式一般是由上級黨委提出考察物件，進入組織考察視野。二是透過預選確定正式候選人，公推大會實際上是一次預選，由參加大會的人投票從初始候選人中選出正式候選人。傳統方式一般是組織部門對主要領導或分管領導提名的人選進行考察，考察範圍比所需職數要多，以便上級黨委有挑選餘地。三是在黨員大會上進行正式選舉，由黨員直接投票。傳統方式是在鄉鎮黨委委員會上選舉鎮黨委書記和副書記。從選舉方式上來說，湘水鎮試點除了具有公推直選的普遍特徵外，還有自己的特點。符合條件的人報名參選鎮黨委書記或副書記，在公推大會上根據得票多少確定2名為黨委書記和2名副書記正式候選人，先投票選書記，落選的1人自動獲得競選副書記的資格，黨員從公推大會上確定的2名副書記候選人以及競選書記落選的1人共3人中選出2人為副書記。
湘水鎮黨委書記公推直選試點自始至終是在南鄭縣委的領導和組織下進行的，體現了黨管幹部原則，除了在候選人提名和選舉方式上進行了突破外，都嚴格按照黨的有關規定進行。漢中市委組織部對南鄭縣的試點非常重視，組織部領導多次赴南鄭進行指導。從選舉組織者來說，縣委成立了公推直選領導小組，下設辦公室以及監督組等工作部門，負責選舉日常事務管理。公推直選的方案和程式、參選資格條件都是縣委研究決定後實施的。宣傳發動、報名和資格審查、實地調研、公開推薦、組織考查、直接選舉等都是由縣委公推直選工作領導小組報名縣委同意後，由其辦公室具體組織實施的。公開推薦產生的候選人，組織考察後由公推直選領導小組研究審定，直選產生的黨委書記、副書記由縣委進行批覆。公推直選的各個環節都是公開透明的，接受群眾監督。縣紀委專門制訂下發了公推直選試點紀律，嚴禁試點過程中的非組織行為，例如在實地調研期間實行封閉式管理，候選人不得私自離開駐地，防止賄選。公推直選領導小組下的監督組專門履行監督職能，認真接待群眾來信來訪，對公推直選實行全程監督，確保整個試點工作公開、公平和公正。根據南鄭縣委組織部的介紹，在具體工作中，縣委公推直選領導小組及其辦公室堅持嚴把六關，即：政策關，在制定競選人員資格與條件上，嚴格執行《黨政領導幹部選拔任用工作條例》和有關法律規定；審查關，在查閱檔案的基礎上，逐個進行審查，報名的48名同志中有6名同志因黨齡不夠等方面不符合規定而未透過資格審查；調研關，實地調研由縣委公推直選領導小組辦公室統一組織，個人不允許單獨下村；演講關，對演講時間進行規定和監督；現場提問關，每個競選人員都要回答問題，保證展示綜合素質和才能的機會平等；選舉關，黨員到會人數嚴格按照《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和中組部有關規定，參會正式黨員到了80%以上才正式召開選舉大會，嚴格計票、監票，現場公佈選舉結果。
3.3 湘水鎮公推直選4年後的情況及其分析
筆者到湘水鎮調研的時候，湘水鎮黨委書記公推直選已經過去4年，公推直選是否還將繼續搞下去，公推直選給湘水鎮帶來了哪些變化，給黨員群眾的觀念和利益是否帶來積極的影響，這是筆者調研的重點。公推直選4年後的情況怎麼樣，應該可以更好地判斷公推直選是否是一項符合歷史發展趨勢的創新，以及預示公推直選的發展方向和前景。
如何檢驗公推直選的效果，大致可以從兩個方面來看：首先，公推直選產生的人怎麼樣，直選產生的黨委書記和副書記是否勝任崗位，是否得到上級黨委和廣大黨員群眾的認可。在2005年公推直選產生的黨委書記和兩名副書記在崗位上都幹得比較出色，工作熱情高漲，幹勁十足，積極履行競選時的承諾，在自身學習提高、作風建設等各個方面嚴格要求自己，取得了較好的工作業績，得到各方面的好評。在2006年和2007年的鄉鎮黨政換屆中，縣委考慮到鎮黨委書記李先成年齡偏大且家庭比較困難等因素，將他調到縣人大擔任人大代表工作委員會主任，鎮長陳江濤接替李先成擔任鎮黨委書記，黨委副書記王雪平提拔到聖水鎮當鎮長。應該說，從縣委的幹部調動來看，公推直選產生的黨委書記和兩名副書記都得到縣委的肯定。筆者在湘水鎮的陳家壩和木頭壩村調查時，大多數黨員和非黨群眾對這幾位領導都表示認可，認為他們的工作幹得不錯。南鄭縣委組織表示，公推直選產生的幹部既是黨員群眾選擇出來的、受到群眾歡迎的幹部，也是符合黨組織要求的，黨員群眾的意願與黨組織的意圖是一致的。不僅是當選的黨委書記和副書記得到認可，就是在選舉中落選但得票率也較高的其他候選人也受到黨組織的重視。當年參加公推直選的同志絕大多數都得到了提拔使用，參與競爭黨委書記職位的16名同志中，提拔使用了8人，交流使用了6人；參與競爭黨委副書記的26名同志中，提拔使用了15人。在2006年和2007年的鄉鎮換屆中，縣委先後從參與公推直選的同志中提拔了3名同志到湘水鎮任職，這說明得票較高的同志與黨組織的認識和判斷是一致的。為什麼黨員群眾選擇的人與黨組織的考察會是一致的，這是偶然的，還是具有一定的必然性？從選人的角度來看，如果這種結果是偶然的，那麼公推直選不一定是選人的好方式，如果具有一定的必然性，那麼公推直選就是選人的好方式，既保障黨員群眾的權利，增強基層執政合法性，又與黨的整體目標相一致，與黨的集中統一體制相適應。黨員群眾能否選出合格的鄉鎮黨組織領導，主要取決於兩個因素：資訊對稱和杜絕賄選。如果黨員群眾不瞭解候選人，或者對候選人的表現缺乏一定的判斷力，那投票行為就會很盲目，選舉的質量就會大打折扣，選出的人就很難具有信服力。賄選或者拉幫結派會影響選民真實意圖的表...