四、人民代表大會制度60年的主要不足
（一）對黨與人大的關係研究得不夠
應該說，在這60年裡，尤其是在改革開放以後的35年裡，我們的人民代表大會制度的進步是有目共睹的。但是，我們離人民對民主政治進步的要求，還有不小的距離，我們的人大制度還有很大進步的空間。這裡的原因固然有許多，其中一個重要原因是我們對黨與國家機關尤其是與國家權力機關的關係研究的不是很夠，調理的不是很順。眾所周知，在我們國家，沒有黨的領導和支援，任何重大事業的進展都是不可能的，人大制度的進展也同樣如此。在黨與人大的關係方面，有幾個問題需要研究：一是黨對國家事務有所主張怎麼運作。人民代表大會在設計出發點上，就是共產黨執政的平臺，黨對國家體系實施領導，完全可以透過建議的方式向人大提出，然後透過人大黨組和委員、代表中的黨員發揮作用，使黨的主張轉化為國家意志，以人大決定的方式透過政府和法院、檢察院（以下簡稱府院）得到實施。但是，我們現在卻很少運用這個正常通道，而是常常繞開人大直接與政府甚至兩院發生關係，使得人大難以作為。二是黨對府院系統的監督怎麼運作。從黨內的角度來看，黨的紀律檢查系統，完全可以對府院黨的系統實行直接監督，解決違反黨紀的問題。但是，涉及到國家事務方面，違反國家法律法規方面的問題，就應該訴諸於人大的法律監督、工作監督和人事監督等手段加以解決。這裡，突出的是要有充分發揮人民代表大會制度作為黨科學執政民主執政依法執政平臺作用的意識。我覺得，這些年來，我們在這個問題上的研究是不夠的，因而在思想重視和實際操作上也都是不夠的。這是目前人民代表大會制度尚未充分發揮其優勢的一個重要原因。解決這個問題的辦法，就是要下功夫研究黨與國家機關特別是與權力機關的關係問題，然後用建立具體法律制度的方式把它理順。這應該是在推動人大制度與時俱進問題上最需要做的事情之一。
（二）對人大已有制度堅持得不夠
應該說，這60年裡，我們已經在人民代表大會根本制度的框架下建立起了不少可以操作的具體制度（儘管還很不夠）。比如，關於代表選舉中的選民聯名提出候選人制度，關於國家公務人員（府院主要負責人）選舉中的差額選舉制度，關於代表在大會上聯名提出議案由主席團決定是否列入大會議程的制度，關於依法進行質詢的監督制度，關於組織特定問題調查委員會實施調查的監督制度，關於依法對代表提供人身保護的制度，等等，都尚未完全落實到位。這裡的問題，有人大及其常委會由於自身的原因作為不到位的問題。比如，有的人大工作者對人大制度和人大工作的意義認識不清、覺得幹著沒勁，有的雖然想把人大的事情辦好但是缺乏相應的知識能力素養等。也有本級黨組織支援和保證不到位的問題。比如，人大應該具有的機構編制人員數量不足，造成力不從心；人大該做也想做的事情因為黨委沒有表態而不能進行等。還有相關部門的有些要求與法律規定之間不能銜接甚至發生牴觸
的問題。比如，法律規定國家機關主要負責人的選舉一般應當差額進行，但在實際上只能按照等額進行操作等。我覺得，類似的問題就屬於對人民代表大會已經具有的制度堅持不夠的問題。解決的方法很簡單，就是既然人大制度是個好制度，那麼作為各級黨組織就應該忠實於這個制度，運用好這個制度；同時，作為各級人大及其常委會和人大代表、人大工作者就應該具有使命感、責任感，好好履行自己的職責。
（三）對人大具體制度完善得不夠
應該說，人民代表大會的基本制度已經定型，而且它在各個方面的具體制度有一部分也比較到位了。但是，就這個制度的具體細節而言，就各個具體制度之間的銜接而言，還有很大的提升空間，就是說，人大具體制度的完善還遠遠不夠。比如，在人大常委會重大事項決定權的行使方面，法律規定的還很不具體，哪些事項的決定權屬於人大及其常委會，哪些屬於政府，缺乏具體規定，以至於難以落實。比如，在人大常委會人事任免權和人事監督權的行使方面，法律規定就更為缺失，既沒有黨管幹部與人大選舉任命幹部方面的銜接規範，也沒有人大及其常委會如何操作的具體規定，使得巨集觀的法律條文難以實施。比如，在人大常委會監督權的行使方面，關於質詢、關於特定問題調查、關於規範性檔案備案審查的實施法律規定也不很具體，關於預算監督的法律規定也比較籠統，都難以認真而細緻地進入操作。其實，我們都知道，就法律規定而言，一是需要細緻具體，細緻就容易落實；一是需要緊密銜接，銜接就沒有漏洞。法律的實施，只要具備這兩條，事情就比較好辦；但我們恰恰這兩方面都有欠缺。應該說，我們的人大制度目前在這方面還有許多事情要做、可做，也能夠做，問題是需要有所推動，需要有所帶動。
（四）對鄉鎮人大建設關注得不夠
應該說，鄉鎮人民代表大會是我國最下一級的人民代表大會。這些年，鄉鎮人大也在進步，也在探索。但進步得不夠快，探索的很艱難。其中的重要原因在於，對鄉鎮人大如何定位、如何建設、如何工作缺乏法律規範，缺乏具體的制度安排。據說，當初決定在縣級以上地方人大設立常委會的時候，之所以沒有考慮把鄉鎮一級人大也列入其中，是因為考慮到這一級人大的獨有特點，想單獨制定一部關於鄉鎮人民代表大會的法律。據瞭解情況的人士透露，至少當時彭真委員長有這個想法，但是沒有來得及運作。根據我們在北京市對鄉鎮人大狀況的調查，目前鄉鎮人大存在著如下一些問題：一是鄉鎮人大的職權定位不夠清晰，行使什麼職權、如何行使職權缺乏法律依據；二是鄉鎮人大沒有常設機構，主席團的組成與閉會期間地位職能均處於模糊狀態；三是鄉鎮人大主席及其辦事機構的設定不夠明確，難以有效地開展工作。這些問題的存在說明，從總體上看鄉鎮人大的法律地位、制度地位都極有必要進一步得到明確。但是，這個問題長期以來卻沒有得到關注或者說是把它忽視了，給鄉鎮人大的工作和發展都帶來很大的困難。這是我們2010—2011年期間對北
京市鄉鎮人大進行全面而深入調查時所深切感覺到的一個急需解決的重大問題。
（五）對人大機關建設重視得不夠
一般說來，人大機關建設包括兩個方面，一是作為權力機關的人大常委會建設，一是作為工作機關的人大常委會機關建設。從權力機關的角度說，現在的常委會組成，一是委員數量上偏少，一般不足代表總數的10%。這樣委員對代表的代表性、權威性就顯得不足，力量也顯得較弱，可以適當增加，比如達到10%—12%。二是結構上尚有不盡合理之處。年齡和學歷結構已經問題不大了；但官員較多、專業人員較少的問題還比較突出，需要加大與常委會履職需要相適應的專家的比例。三是逐漸提高專職委員比例的問題，已經提出二十餘年了，但始終沒有得到應有的重視，更沒有提上著力解決的日程（關於委員專職化的問題我們在後面還要提到）。從工作機關的角度說，一是機構和編制不足的問題，在不少地方仍然是個大事，需要解決。二是有些履職必須的機構沒有普遍設定起來，比如預算審查機構、備案審查機構等，應該有規範性的統一設定要求；還有如審計機構設在人大顯然比設在政府更有效力等。三是人大常委會的辦事機構應該逐步健全和加強，與人大常委會所擔負的繁重任務能夠逐漸適應才好。人大機關建設是關係到能否保證人大及其常委會正常履職、從而能否保證人民透過人民代表大會行使國家權力的大事，理應得到特別重視。這方面還需要努力。
（六）對人大制度宣傳教育得不夠
應該說，目前對人大制度的宣傳教育工作是比較薄弱的。舉例來說，我們的許多黨政領導幹部從政多年，卻不知道人大制度為何物，不知道我們的國家體系是如何建構的，更不知道我們自己應該為人大制度盡何種責任義務。我們的非政治專業的大學生、研究生，讀書多年，卻不知道我們國家還有一個人大制度，更不知道這個制度是怎麼回事。我們的許多黨校教員只要不是專門研究過政治制度的，也不知道人大制度，更不要說其他階層了。為此，應該建議：一是在所有黨校、高校和行政學院普及人大制度的教育，作為黨政領導和本科大學生的必修課；二是在設有政治系、法律系、政教系的高等院校設立人大制度專業，培養從事人大工作和人大建設的專門人才。60年來，我們在這方面做得太少了。
另外，與加大對人大制度的宣傳教育相關聯的還有一個問題，就是進一步加強人大履職的公開性和透明度問題。應該說，人大履職的公開性和透明度較之過去有了很大的進步，從全國人大到地方人大都在努力做。但是，在這個問題上，思想還可以再解放一點，步子還可以邁得更大一些。比如，地方人大常委會審議某些社會關切問題的時候可以全程直播，這會具有很好的社會效果；比如，代表提出的批評意見建議及其辦理過程和辦理結果，也可以公之於眾，這對提出建議的代表和辦理建議的部門都是一種監督。實際上，這種公開和透明，不僅能夠促進人大工作、提高人大權威，而且也是一種很有效的人大制度的宣傳教育。
（本章完）